Под инициативной формой участия прокурора в гражданском процессе понимается процессуальная деятельность прокурора в форме возбуждения дела путем предъявления иска по делам искового производства, подачи заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений и особого производства, а также поддержания иска, заявления в процессе судебного разбирательства дела.
Поскольку исковое производство является типичным и наиболее регламентированным видом гражданского судопроизводства, то на его примере будет рассмотрена сущность инициативной формы участия прокурора в гражданском процессе.
Обращаясь с иском в суд, прокурор тем самым реализует функцию реагирования на то правонарушение, которое было выявлено (обнаружено) в порядке его общенадзорной деятельности, т. е. до и вне процесса по данному конкретному делу. Инициативная форма участия прокурора в деле складывается из деятельности прокурора по предъявлению иска и деятельности по его поддержанию в процессе судебного разбирательства.
Деятельность прокурора по предъявлению иска регулируется ч. 1 и 2 ст. 45, 23-30, 102, 131-136 ГПК РФ. Прокурор, предъявляя иск от своего имени в защиту чужого права или охраняемого законом интереса, обязан соблюсти все требования ГПК РФ относительно формы и содержания искового заявления, а также порядка его подачи, за исключением требований по оплате государственной пошлины, и соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела. Поскольку прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения, он не несет обязанностей по уплате госпошлины за подачу искового заявления, а также соблюдению предварительного внесудебного порядка разрешения дела.
При решении вопроса о необходимости обращения в суд с иском в защиту прав и законных интересов граждан прокурор обязан руководствоваться ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре РФ, где сказано, что прокурор вправе предъявлять и поддерживать иски в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан в следующих случаях.
Во-первых, когда пострадавший по возрасту, состоянию здоровья или иным причинам не в состоянии лично защищать свои права и свободы. Что касается иных причин, то, видимо, имеются в виду случаи, когда родители, усыновители, опекуны, попечители или органы исполнительной власти уклоняются от зашиты прав и законных интересов несовершеннолетних, недееспособных, ограниченно дееспособных граждан, а также безвестно отсутствующих лиц.
В этой связи необходимо отметить, что в свете изменений внесенных в ГПК РФ в 2009 г. прокурор может подавать иски и тогда, когда пострадавший в состоянии лично защищать свои интересы в суде. Речь идет о социально незащищенных категориях граждан, таких как старики, инвалиды, дети, малоимущие, нетрудоспособные. Позиция законодателя в этом вопросе представляется оправданной, ведь такие граждане, столкнувшись с противоправным поведением не только не знают, что им делать, но попросту не могут обратиться к квалифицированным юристам за неимением средств. Здесь прокуратура становится чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости. Данное нововведение касается обращений к прокурору граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
Во-вторых, в случае, когда круг защищаемых лиц не определен. В этой связи в литературе высказано мнение о том, что «фиксация права на обращение в суд в защиту гражданина, неопределенного круга лиц и невозможность осуществить защиту группы граждан – пример непоследовательности законодателя... Права, предоставленные... прокурору, должны использоваться для защиты прав и свобод граждан, особо нуждающихся в правовой и социальной защите, а ситуации, требующие предъявления прокурором исков в суд, должны носить характер серьезных нарушений, имеющих важное общественное значение и быть связанными с необходимостью защиты так называемого безгласного интереса. Поэтому полагаем правильным дополнить полномочия прокурора (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) указанием на право предъявления иска в защиту «группы лиц».
Однако с этим мнением вряд ли можно согласиться. «Группа лиц», «значительное число граждан» – это всегда индивидуально определенные лица. Каждое из них должно быть указано в исковом заявлении, каждое извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК РФ); в отношении каждого из них в решении суда должны содержаться выводы об удовлетворении иска либо об отказе в удовлетворении иска полностью или в части (ст. ст. 198, 207 ГПК РФ).
Прокурор, за исключением случаев, указанных в законе (п. 1 ст. 45 ГПК РФ), не должен подменять заинтересованных лиц, в соответствии с принципом диспозитивности они сами должны заботиться о защите своих прав и охраняемых законом интересов.
В отличие от «группы лиц» «неопределенный круг лиц» – такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.
К делам о защите прав неопределенного круга лиц можно отнести дела: о признании не соответствующими закону нормативных правовых актов, адресованных неопределенному кругу лиц и порождающих для них права и обязанности; о запрете деятельности, приносящей вред окружающей природной среде и нарушающей права населения, проживающего в определенном регионе, на благоприятную природную среду и охрану здоровья; о защите прав потребителей и запрете выпуска недоброкачественной продукции и т.п.
Защита неопределенного круга лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, здесь налицо публичный интерес. Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона о прокуратуре.
Кроме исков в защиту прав и законных интересов граждан прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ вправе обращаться с иском в защиту прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, если этого требует охрана государственных или общественных интересов. Целесообразность обращения прокурора в защиту интересов указанных субъектов имеет место тогда, когда федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы контроля или местного самоуправления:
а) допускают нарушения законности при издании ими правовых актов;
б) не принимают предусмотренных законом мер по защите интересов государства и общества, в частности по защите права собственности, экономической, экологической и информационной безопасности государства.
Причем не так уж редки случаи совпадения публичных и частных интересов, т. е. интересов государства и общества с интересами конкретных граждан. Например, любая забастовка, создающая реальную угрозу основам конституционного строя и здоровью людей, признается незаконной по иску прокурора или работодателя (ст. 55 Конституции РФ, ч. 4 ст. 413 Трудового кодекса РФ).
Поскольку прокурор обращается в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц от своего имени, то исковое заявление в соответствии со ст. 131 ГПК РФ подается в суд в письменной форме и подписывается прокурором. Учитывая это обстоятельство, а также то, что в качестве носителя (субъекта) прокурорских правомочий в гражданском судопроизводстве выступает соответствующее должностное лицо прокуратуры, а не прокуратура как таковая, судья не вправе требовать от прокурора предъявления доверенности как от лица, чье право или интерес защищается таким иском, так и от руководителя соответствующего органа прокуратуры. Правомочие должностного лица органов прокуратуры на участие в деле в инициативной форме должно быть подтверждено его служебным удостоверением.
Инициативная форма участия прокурора в деле не ограничивается действиями по оформлению и подаче искового заявления. После принятия искового заявления прокурора и возбуждения гражданского дела прокурор обязан поддержать свое исковое требование в процессе его судебного рассмотрения. Под поддержанием иска (искового требования) понимается прежде всего доказательственная деятельность прокурора, т. е. его деятельность как субъекта доказывания фактов основания иска. Например, если прокурор предъявляет иск о лишении матери ребенка родительских прав в связи с хроническим алкоголизмом, то прокурор обязан представить суду соответствующие доказательства. Причем должностное положение прокурора как органа надзора за соблюдением законов обязывает его давать в суде не только фактическое, но и юридическое обоснование иска. Другими словами, прокурор кроме представления суду соответствующих доказательств обязан сослаться в исковом заявлении на материальный и процессуальный законы и правильно их истолковать в процессе судебного разбирательства.
Деятельность прокурора по поддержанию иска не ограничивается представлением судебных доказательств и юридической квалификацией фактов основания иска. Она включает в себя,
во-первых, дачу объяснений по существу заявленного прокурором иска в порядке ст. 174 ГПК РФ;
во-вторых, активное участие прокурора в исследовании доказательств, представленных другими лицами, участвующими в деле (сторонами, третьими лицами, судебными представителями), в связи с этим прокурор вправе задавать вопросы лицам, участвующим в деле, свидетелям, экспертам, специалистам, а также обязан сам отвечать на вопросы других участников процесса и суда;
в-третьих, деятельность прокурора по поддержанию иска включает в себя выступление прокурора в судебных прениях и с репликой (ч. 3, 4 ст. 190 ГПК РФ).
В судебных прениях участвующие в деле лица, в том числе прокурор, предъявивший иск, высказывают суду свое мнение по вопросу о том, подлежит ли иск удовлетворению или в иске следует отказать. Таким образом, логика процессуального законодательства такова, что прокурор, участвующий в суде первой инстанции в инициативной форме, должен заканчивать свою процессуальную деятельность выступлением в судебных прениях; и с репликой. Что же касается права прокурора давать заключение по существу дела в целом, то оно может быть реализовано только в случаях его участия в деле в надзорной форме, т. е. тогда, когда прокурор лишен возможности изложить свою позицию по делу в порядке дачи объяснений и участия в судебных прениях. В период работы над проектом ГПК РФ Г. А. Жилиным высказывалось резонное предложение, заключавшееся в том, чтобы прокурор как участвующее в деле лицо давал заключение по существу дела в целом в судебных прениях, а не отдельно от них. Однако законодатель при принятии ГПК РФ 2002 г. выбрал другой вариант решения указанной проблемы. Согласно ст. 189 ГПK РФ прокурор, участвующий в деле в надзорной форме, дает заключение по делу после исследования всех доказательств, но до судебных прений. Согласно ч. 3 ст. 190 ГПК РФ право выступления в судебных прениях имеет только прокурор, участвующий в деле в инициативной форме. Такое решение одного из спорных вопросов науки гражданского процессуального права на законодательном уровне представляется наиболее удачным и вполне обоснованным.
Поскольку прокурор предъявляет иск от своего имени, хотя и в защиту чужого субъективного права или законного интереса, особую остроту и актуальность приобретает вопрос о распорядительных правомочиях прокурора в судебном процессе. Одним из таких правомочий является отказ от иска. Право прокурора отказаться в процессе судебного разбирательства от предъявленного иска прямо закреплено в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. Наличие данного правомочия у прокурора обусловлено следующими причинами. Если иск прокурора рассматривать как акт реагирования на то правонарушение, которое было им обнаружено до и вне процесса, то нетрудно представить ситуацию, когда прокурор, предъявивший иск, приходит в процесс, будучи глубоко уверенным в наличии как самого правонарушения, так и виновности лица, его совершившего, т. е. ответчика. Основанием для такого убеждения служат те материалы, которыми прокурор располагал в порядке общенадзорной деятельности, т.е. до возбуждения дела в суде.
Задача прокурора состоит прежде всего в том, чтобы добиться вынесения законного и обоснованного решения, что определяется его статусом как представителя государства и закона, обязывает к объективности в оценке объяснений лиц, участвующих в деле, показаний свидетелей, заключения эксперта. Он не связан позицией, с которой обратился в суд; если в результате рассмотрения дела прокурор убедится в необоснованности своих требований, он не только вправе, но и обязан отказаться от них. Все это свидетельствует о том, что принцип диспозитивности гражданского процесса в полной мере распространяется и на прокурора.
Отказ прокурора от предъявленного им иска представляет собой распорядительный акт, в силу которого прокурор отказывается от судебного процесса (использования гражданской процессуальной формы) как способа пресечения правонарушения и устранения его последствий. При этом необходимо иметь в виду следующее. Поскольку прокурор не является обладателем того субъективного права (законного интереса), защиты которого он добивался, обращаясь в суд с иском, его отказ от иска не должен ущемлять права того лица, в интересах которого был предъявлен прокурором иск. Иными словами, в случае отказа прокурора от иска это лицо, т. е. истец в материально-правовом смысле или его законный представитель, имеет право требовать продолжения процесса, что и закреплено непосредственно в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ.
Таким образом, отказ прокурора от иска по действующему законодательству влечет за собой прекращение производства по делу лишь в том случае, если лицо, в интересах которого был предъявлен иск, не настаивает на продолжении судебного разбирательства. Прекращение производства по делу возможно также в случае отказа истца в материально-правовом смысле от иска, заявленного в его интересах прокурором, если такой отказ не противоречит закону и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).
Поможем написать любую работу на аналогичную тему