Еще в конце 1808 г. император объявил Сперанскому, что «желает даровать России конституцию». Забраковав все проекты, разработанные его предшественниками, последний с головой погрузился в работу, и в октябре 1809 г. представил царю «Введение к Уложению государственных законов» или «План всеобщего государственного образования», как иначе называл его Сперанский.
Первоначально Сперанский рассуждал о законах государственных вообще, «о разделении их на основные или неподвижные и преходящие», обосновывая механизм принятия тех и других, а также вопросы их дальнейшего применение. Затем он начал разработку проекта нового государственного управления на всех его уровнях: от кабинета министров до волостного правления.
В сопроводительном письме к «Введению» Сперанский писал: «Существенные правила вводимого порядка должны состоять в том, чтобы не терять времени, но избегать всякой торопливости; каждое установление открывать не прежде, как все образование его будет изготовлено, и, наконец, переход от настоящих установлений к новым так учредить, чтобы оно казалось самым простым и естественным, чтобы новые установления казались возникающие из прежних, чтобы ничего не отваживать и иметь всегда способы остановиться и удержать прежний порядок во всей его силе, ежели бы, паче чаяния, встретились к новому какие-либо непреоборимые препятствия».
Сперанский пришел к заключению, что «истинная сила правительства состоит: 1) в законе, 2) в образе управления, 3) в воспитании, 4) в военной силе, 5) в финансах». Из перечисленных элементов «три первые у нас», по его мнению, практически не существуют.
Сперанский абсолютно не посягал на монархическое устройство российского государства. Царю должна была принадлежать вся полнота власти. В «Проекте Уложения государственных законов» он писал о правах императора: «По праву державной власти и в порядке, для нее установленном, император есть верховный законодатель, без коего никакой закон совершится не может. Он есть верховный охранитель правосудия, и в сем уважении суд производится его именем. Он есть верховное начало силы исполнительной. От него проистекают все почести и награды в воздаяние заслуг, законом определенные».
Вместе с тем, проект Сперанского содержал четко определенные рамки самодержавной власти. Никакие законы не могли вступить в действие, не получив одобрения реформированных и вновь созданных государственных органов. Базой реформы Сперанский хотел сделать традиционный принцип разделения властей. Он не уставал повторять, что нельзя основывать правление на законах, если державная власть единолично будет и составлять законы, и их исполнять. Именно поэтому и в своих проектах он старался четко разграничить законодательную, исполнительную и судебную власти, сосредотачивая их в разных, абсолютно независимых друг от друга, государственных учреждениях.
Законодательной власти, или «Порядку законодательному», по мнению Сперанского, необходимо было состоять из выборных учреждений. Конечно же, в его проекте ничего не говорилось о всеобщем избирательном праве. По мнению Сперанского, участие в выборах имели право принимать только владельцы недвижимости, а сами выборы должны были быть четырехступенчатыми. Тем не менее, данный проект являлся огромным шагом вперед по сравнению с реальным положением дел в Российской империи.
План реформы заключался в том, чтобы привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти с помощью системы выборов. Выборные учреждения формировали стройную систему органов различного уровня, или «четырех степеней», как именовал их Сперанский. Первая - низшая степень состояла из Волостных дум, созываемых каждые три года в волостных селениях или волостных городах. Волостные думы могли выбирать волостные правления, утверждать отчет в сборах и употреблении сумм, вверяемых правлениям и выбирать депутатов в Окружные думы, которые, в свою очередь, избирали депутатов в Губернские думы.
«Из депутатов, представленных от губернской думы, - писал Сперанский, - составляется законодательное сословие, под именем Государственной думы». Это учреждение, по определению Сперанского, «есть место равное Сенату и министерству». Государственной думе надлежало собираться ежегодно в сентябре месяце, а срок ее работы должен был определяться количеством дел, предлагаемых ей для рассмотрения.
Исполнительная власть, или «порядок исполнительный», по плану Сперанского, «подобно прочим частям слагается из лавных разделений»:
- волостное управление во главе с начальником;
- окружное управление во главе с окружным начальником;
- губернское управление во главе с губернатором.
Сперанский считал целесообразным намного расширить губернаторскую власть, указывая, что «в настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирождения одной части к другой». Чтобы координировать действия различных ведомств в губерниях, он предлагал формировать губернские правительства, которые подразделялись на три «експедиции»: полицейскую, народной промышленности, казенную.
Губернские и окружные управления, как считал Сперанский, должны были составляться на таких же правилах, что и министерства, но только в уменьшенном виде. Сам принимавший участие в создании министерств, реформатор подчеркивал: «Нет сомнения, что устроением министерств в 1802-м году положено весьма важное начало устройству государственных управлений». Он постоянно обращал внимание на тот факт, что «коллегиальные формы, медленные и осторожные, с трудом приспособляются к управлению», приводя в качестве довода комический рассказ о том, как австрийские генералы проигрывали сражения из-за беспрестанного вмешательства военных советов. Сперанский полагал, что хорошо выполнить можно только собственные планы. Единоличность характера административной власти он объяснял еще и тем, что за решение, которое принимается многими, по факту, не отвечает никто.
Сперанский лучше, чем кто-либо другой, замечал недостатки существовавшей системы министерств. Он постоянно обращал внимание на низкий уровень ответственности министров. Сперанский писал, что ответственность министра заключается в том, что он должен строго выполнять существующие законы, но так как трудно исполнять законы, не находящие понимание у общественности, то министрам ничего не остается, кроме как либо уклоняться от их выполнения, либо «с горечью и молчанием переносить тяжесть своего положения».
Сперанский отмечал определенные неточности и несоразмерности в разделении дел, а также отсутствие точных правил, на основе которых следовало действовать министерству. Его предложения заключались в следующем:
- ограничить инструкциями рамки деятельности министерств, их четкую ответственность за конкретную сферу деятельности;
- упразднить министерство коммерции, объединив его с министерством финансов;
- сформировать министерство путей сообщения, поскольку «в России все еще надобно заводить и вновь строить»;
- создать «особое государственное казначейство», учредив особый же государственный контроль. По его мнению, ошибкой было то, что министерство финансов занималось и определением источников доходов, и движением входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом (контролем) в расходовании средств. Получалось, что министр финансов сам себя и контролировал;
- сформировать специальное министерство полиции, включающую в свою структуру полицию учредительную (которая будет заниматься паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями, а также выполнять роль политической полиции) и полицию исполнительную (в обязанность которой будет вменяться пресечение любых нарушений безопасности, устройство внутренней стражи, содержание смирительных учреждений).
Судебная власть, или «Порядок судный» был представлен системой учреждений, полностью соответствовавших учреждениям законодательным. Судом первой степени должен был стать Волостной суд, в ведение которого находилось разбирательство гражданских дел и взыскание за маловажные полицейские проступки. Следующей инстанцией являлся Окружной суд, который делился на два отделения: гражданское и уголовное. Председателя Окружного суда следовало избирать из «20-ти отличнейших обывателей округа» (список которых составлялся Окружной думой) и утверждать лично министром юстиции. Губернский суд формировался на тех же основаниях, что и окружной. Председатель избирался министром юстиции из списка двадцати «отличнейших обывателей», представляемым Губернской думой и утверждаемым Государственным советом.
Проект Сперанского предусматривал введение суда присяжных: «Закон определяет случаи, в коих председатель, особливо в отделении уголовном, обязан требовать депутатов из окружного совета для составления суда присяжных». Стоит заметить, что предложения Сперанского значительно опередили свое время, поскольку суд присяжных в нашей стране появился только более чем полвека спустя.
Высшей судебной инстанцией, по задумке Сперанского, должен был стать Сенат, созданный еще в 1711 г. Петром Великим в качестве высшего государственного учреждения. К началу XIX века Сенат изменился до неузнаваемости, превратившись в громоздкий, плохо регулируемый орган. Он состоял из девяти департаментов, работа которых выстраивалась по территориальному принципу, причем большая часть департаментов еще со времен Екатерины II находилась в Москве. С 1802 г. должность генерал-прокурора, который возглавлял Сенат, была совмещена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган российской империи таким образом оказался в подчинении министра, представляющего исполнительную власть.
Сперанский особо подчеркивал: «Сенат есть верховное судилище для всей империи». Однако, по его проекту, функции Сената не следовало ограничить исключительно судебными делами. Фактически, Сперанский, развивая планы, сформулированные им еще за шесть лет до этого в «Записке об устройстве судебных и правительственных учреждений», планировал сформировать под именем Сената целых два органа: Правительствующий и Судебный.
Первый, по мнению Сперанского, должен был состоять из министров, их товарищей и быть единым для всей империи. Что же касается Судебного Сената, то ему следовало стать высшей судебной инстанцией, формируясь из сенаторов, назначаемых от монарха и избранных дворян, причем и тех, и других должно быть равное число. «Только сим способом можно доставить Сенату ту степень свободы, независимости и уважения, которые должны принадлежать высшему в империи судебному сословию», - писал Сперанский. По его плану, решения должны быть окончательными и обжалованию не подлежать.
Проект был основан на стремлении приблизить Судебный сенат к российскому населению, разместив его по четырем округам: в Петербурге, Москве, Казани и Киеве. Каждому сенатскому присутствию надлежало состоять из четырех департаментов для рассмотрения казенных дел, частных дел, уголовных и межевых (временно).
Таким образом, в основу российского государственного устройства Сперанский впервые предлагал положить идею разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Высшим органом судебной власти надлежало стать Сенату, исполнительной - министерствам, законодательной - Государственной Думе. Однако выше всех этих учреждался Государственный совет как совещательный орган при царе. Как и прежде, право окончательного утверждения или отклонения любого законопроекта, даже принятого Государственной Думой, принадлежало императору.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему