Формирование территории Российской Федерации. Эволюция российской государственности

В 1991 г. в результате распада СССР на международной политической арене появилось новое государство – Россия, Российская Федерация (РФ). В его составе находилось 89 регионов, включая 21 автономную республику.

Федерация – форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства субъекты имеют собственные конституции, законодательные и судебные органы. Вместе с тем образуются единые федеральные органы государственной власти, единое гражданство, единая денежная система.

Одной из самых актуальных задач этого периода стало сохранение территориальной целостности России. В 1991 г. возникла угроза распада России. Республики, входившие в РСФСР, заявили о своем суверенитете и отказе от статуса автономий. Автономные области (кроме Еврейской) также объявили себя суверенными. Татарстан, Башкортостан, Якутия, Чечня взяли курс на выход из состава Федерации.

К 1992 г. отношения России с субъектами Федерации были в некоторой степени урегулированы. Федеративный договор, подписанный в Москве 31 марта 1992 г., определил взаимоотношения между субъектами Федерации (республика, край, область, округ) и границы государства. 9 апреля 1992 г. договор был одобрен VI съездом народных депутатов РФ.

В настоящее время в Федерацию входит 21 автономная республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федеративного значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов.

Однако подписание договора не прекратило региональных конфликтов.

В октябре-декабре 1992 г. обострился конфликт по территориальному вопросу между осетинами и ингушами. В конце 1992 г. Москве пришлось использовать армию для решения конфликта.

После длительных переговоров 15 февраля 1994 г. был подписан договор между РФ и Татарстаном на особых условиях. Так, вопреки статье 72 Конституции РФ о совместном ведении РФ и ее субъектами вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами эти вопросы были отнесены к исключительному ведению Татарстана. В 1993 г. Татарстану было предоставлено право экспортировать продукцию военных заводов, а в начале 1994 г. –  распоряжаться добываемыми здесь нефтью и газом. Таким образом, остальные субъекты Федерации (края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа) были поставлены в неравное положение, а граждане, проживающие в этих неравноправных субъектах, ущемлены в правах.

Особенно напряженно сложились отношения Центрального правительства и Чечни. В конце 1991 г. к власти в Чечне пришел генерал Д. М. Дудаев. Выражая волю Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН), Джохар Дудаев разогнал Верховный Совет Чечено-Ингушетии во главе с утратившим популярность Доку Завгаевым и объявил о создании независимой Чеченской Республики Ичкерия.

Провоцируя органы государственной власти России на применение силы, Д. Дудаев преследовал цель не только создать независимое чеченское государство, но и, сплотив на антироссийской основе все республики Северного Кавказа, добиться их последующего отделения от России и, в конечном итоге, стать лидером исламской революции в регионе.

В 1992 г. Д. Дудаев, стремясь получить для своих формирований вооружение и технику, потребовал вывести в течение 24 часов войска России с территории Чечни без оружия и военной техники. Началось открытое разграбление частей Российской армии. Захват военных городков, складов с оружием и материальными средствами, как правило, осуществлялся по схеме: впереди женщины и дети, за ними боевики с оружием. В дальнейшем передача вооружения и военной техники ЧР производилась по указанию министра обороны РФ П.С. Грачева.

Весной 1994 г. обстановка в Чечне стала резко накаляться. Внутри самих чеченцев (между тейпами – группами родственников) началась борьба за сферы влияния, которая вылилась в подобие гражданской войны. Правительство России попыталось создать из граждан чеченской национальности отряды оппозиции дудаевскому режиму, вооружить и их силами отстранить Дудаева от власти. Было решено тайно поддержать их отдельными танковыми, артиллерийскими и авиационными подразделениями Российской армии. Однако наступление на Грозный потерпело неудачу.

Ноябрьский провал тайной спецоперации по захвату Грозного подстегнул к принятию курса на силовое решение проблемы. Инициатором ввода войск для восстановления конституционного строя в ЧР и правопорядка на ее территории стал министр по делам национальностей и региональной политике Н. Егоров. Процесс принятия решений замыкался на членов Совета Безопасности, и, прежде всего, на силовых министров. Вопреки мнению большинства, президент Б.Н. Ельцин поддержал предложение о начале военной операции.

Причины Чеченской войны:

1) федеральные власти стремились ликвидировать «самодеятельность» генерала Дудаева, создавшего прецедент открытого неповиновения центру со стороны одного из субъектов Федерации. Это угрожало единству территориальной целостности и суверенитету России;

2)  нарушение железнодорожного сообщения и подачи нефти из Баку в Новороссийск поставили под угрозу интересы российских экспортеров нефти и нефтяного бизнеса в целом. Проблема особенно обострилась в связи с притоком значительных (8,5 млрд. долларов) западных инвестиций в разработку Каспийского нефтяного шельфа и планами руководства Азербайджана направить бакинскую нефть в Европу через Грузию и Турцию;

3)  криминальные финансовые структуры, успевшие к тому времени «отмыть» через Чечню огромные деньги, были заинтересованы в эскалации напряженности, позволявшей им «замести следы»;

4) коррумпированные московские чиновники, причастные к расходованию средств из федерального бюджета, а также связанные с ними предприниматели, банкиры, торговцы оружием видели в войне перспективный источник личного обогащения.

Один из доминирующих вариантов в интерпретации Чеченского кризиса сводится к поиску «истинных причин» войны в Чечне. Такими причинами эксперты называют чаще всего нефть и деньги.

11 декабря 1994 г. началась специальная операция с применением Вооруженных Сил, войск других министерств и ведомств России по разоружению незаконно созданных в Чечне вооруженных формирований и обеспечению территориальной целостности Российской Федерации.

«Восстановление конституционного» порядка в Чечне привело к кровопролитной двухлетней войне, которую удалось завершить лишь к осени 1996 г. Федеральные власти не могли одолеть вооруженный сепаратизм. Поражение российских войск в Чечне создало для России чрезвычайно сложную ситуацию в форме реальной дилеммы: предоставлять или не предоставлять независимость Чечне. Затратив почти два года на силовой вариант, конфликтующие стороны вынуждены искать варианты политического урегулирования противоречий.

В октябре 1996 г. в Хасавюрте была достигнута договоренность о проведении в Чечне президентских выборов и откладывании на пять лет вопроса о политическом статусе Чеченской Республики. 27 января 1997 г. Президентом Чеченской республики был избран полковник А. Масхадов, провозгласивший курс на национальную независимость Чечни. 12 мая 1997 г. между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия подписан Договор о мире и принципах взаимоотношений, по которому стороны откладывали решение главного вопроса – независимости Чечни – на будущее.

После окончания войны в Чечне Россия столкнулась с проблемой терроризма на Северном Кавказе, которая осенью 1999 г. превратилась в общенациональную проблему. В течение этого периода контакты Москвы и Чечни были свернуты, русское население Чечни подвергалось дискриминации и преследованиям. Конституция РФ на территории Чечни прекратила свое действие, законное судопроизводство ликвидировано и заменено шариатским правлением. Чеченские бандформирования проводили политику устрашения российских властей: захват заложников, взрывы домов, нападение на Дагестан. В качестве ответной меры российское правительство во главе с В.В. Путиным приняло решение использовать в борьбе с террористами силовые методы.

Антитеррористическая операция на Северном Кавказе (август 1999-2000 г.). Северный Кавказ является одним из регионов, где сталкиваются геополитические интересы крупнейших держав мира. Дестабилизация обстановки на юге России, в частности, в Каспийском бассейне и на Кавказе, выгодна многим и объяснялась:

 – нежеланием для арабских нефтяных шейхов перекачки запасов нефти из Каспия через Новороссийск;

– повышением возможности дальнейшего распространения исламского фундаментализма и своего влияния на этот и другие регионы;

– стремлением вытеснить Россию с Северного Кавказа и утвердить здесь свои стратегические интересы;

 – расширением возможности транспортировки наркотиков в Западную Европу и Россию.

Главная цель экстремистов – избавление от «колониального гнета» России и создание на первых порах на территории Чечни и Дагестана единого исламского государства с последующим расширением его границ за счет других субъектов Северо-Кавказского региона. По существу эта акция была направлена на разрушение Российского государства.

На реализацию масштабных замыслов по отторжению от России целого региона выделялись огромные деньги, исчисляемые десятками миллионов долларов. Основной поток финансовых средств поступал из арабских источников. На эти деньги, преимущественно на территории Чечни, была создана широкая сеть учебных центров, диверсионно-террористических баз и лагерей, налажена закупка вооружения и самых современных средств связи.

Операция на территории Республики Дагестан. В мае-июле 1999 г. обстановка на чечено-дагестанской границе начала резко обостряться. Бандформирования Шамиля Басаева и Эмира аль-Хаттаба в начале августа перешли чечено-дагестанскую границу и захватили несколько сел в Цумадинском и Ботлихском районах.

Для уничтожения вторгшихся бандформирований в зону боевых действий были переброшены значительные силы внутренних войск МВД с бронетехникой. Авиация и артиллерия провели массированную бомбардировку позиций и мест скопления боевиков. К середине сентября территория в Кадарской зоне боевых действий была полностью взята под контроль федеральными силами.

Потерпев поражение, чеченские боевики высказали угрозы в адрес ряда высших российских должностных лиц и в отместку за потери, понесенные ими в Ботлихском и Цумадинском районах, провели серию террористических актов (Каспийск, Буйнакск, Москва и Волгодонск), которые  масштабами разрушений и трагическими последствиями потрясли весь мир.

Антитеррористическая операция в Чечне. С 1 октября 1999 г. войска Объединенной группировки приступили к антитеррористической операции в Чечне. Суть операции сводились:

 – к созданию по всему периметру границы с Чеченской Республикой непреодолимой преграды – санитарного кордона, исключающей распространение терроризма на сопредельные территории;

– к ликвидации преступного режима, захватившего власть в республике, и полному уничтожению террористов.

В итоге этой операции была разгромлена военная машина режима Ичкерии, который в свое время имел больше 20 тыс. вооруженных боевиков, артиллерию, танки, тяжелые минометы и другую современную боевую технику. Потери боевиков на начало 2001 г. превысили 15 тыс. человек, при этом было арестовано и уничтожено в боях более 40 «бригадных генералов» экстремистов. В Чеченской республике были созданы государственные органы власти под руководством А. Кадырова, которые значительным образом способствовали стабилизации положения в республике.

Эволюция российской государственности. Неотложным вопросом внутренней политики было оформление российской государственности. Речь шла о выборе конкретной формы государственности:

– президентской республики (сильный президент, формирующий правительство и имеющий право при определенных обстоятельствах распускать парламент и объявлять новые выборы);

– парламентской республики (сильный парламент, назначающий подотчетное ему правительство);

– смешанной, президентско-парламентской республики.

12 июня 1990 г. еще в рамках СССР была принята Декларация о суверенитете РСФСР. Демократизация политического процесса, начавшаяся в период «перестройки, привела к утверждению в политической системе РСФСР принципа разделения властей на исполнительную (в лице избранного в июне 1991 г. Президента) и законодательную (Верховного Совета РСФСР).

В соответствии с изменениями от 9 и 10 декабря 1992 г., внесенными в Конституцию Российской Федерации, система государственной власти осталась на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Отнесение Президента к исполнительной власти в рамках рассматриваемой Конституции ставило, по существу, его деятельность под полный контроль Верховного Совета, что не устраивало Ельцина. Конфликт между Верховным Советом и Президентом приобрел размах подлинной «войны законов», когда практически ни один законодательный акт, ни одно из распоряжений двух ветвей власти не выполнялось.

21 сентября 1993 г. указом Президента была приостановлена деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета, т.е. практически ввел президентскую республику. В ответ Верховный Совет отстранил Б.Н. Ельцина от должности и возложил полномочия Президента на вице-президента А.В. Руцкого.

По приказу Ельцина армейские подразделения и милиция осадили здания Верховного Совета и штурмовали его 3-4 октября. В ходе кровавых событий с обеих сторон по официальным данным погибло 150 человек, а руководство оппозиции было арестовано.

Сторонниками Президента была спешно подготовлена и 12 декабря 1993 г. принята новая Конституция Российской Федерации. Россия объявлялась демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Главой государства являлся избираемый всенародным голосованием на 4 года президент,

 Президент Российской Федерации является главой государства, выступая как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Важнейшая его прерогатива – обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Таким образом, статус Президента как бы выводится за рамки трех ветвей власти и, более того, становится над ними в силу данных ему полномочий по контролю за ними. Ключевое положение поста Президента определяет ряд его полномочий:

– определяет основное направление внутренней и внешней политики;

– принимает решение об отставке Правительства РФ;

– назначает и освобождает высшее руководство Вооруженных Сил РФ;

– представлять для назначения кандидатуры Председателя Правительства РФ и Председателя Центрального Банка, судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного Судов и Генерального прокурора.

Очевидно, что перечисленные полномочия Президента Российской Федерации позволяют ему оказывать значительное воздействие на все ветви власти, ибо он принимает участие в законотворчестве, используя право законодательной инициативы, подписи и обнародования законов, отлагательного «вето» и т. д.

Представительная (законодательная) власть – Федеральное Собрание (парламент) – состоят из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы. Она принимает федеральные законы, которые передаются на рассмотрение Совета Федерации, а после одобрения им – Президенту для подписи.

Исполнительная власть – Правительство, состоящее из Председателя, его заместителей и федеральных министров.

Судебная – Конституционный Суд (разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов и нормативных актов), Верховный Суд РФ (высший судебный орган по гражданским, уголовным и административным делам), Высший Арбитражный Суд РФ (разрешает экономические споры). Судьи независимы, несменяемы, неприкосновенны и подчиняются только Конституции и Федеральному конституционному закону.

В июне 1996 г. прошли выборы Президента России. Б.Н. Ельцину удалось во 2-м туре выборов одержать победу над основным соперником – Г.А. Зюгановым. Третий претендент генерал А.И. Лебедь между I и II-м туром выборов был назначен секретарем Совета Безопасности, но уже в октябре 1996 г. был уволен с занимаемой должности.

Таким образом, в 90-е гг. ХХ в. в России сложилась особая форма государственного управления – президентская республика. Однако трудности экономического развития, нестабильность политической власти вели к кризисному состоянию общественного развития, которое усугублялось субъективным фактором – плохим состоянием здоровья Президента и объективным – фактической криминализацией системы государственной власти.

31 декабря 1999 г., неожиданно для российского народа, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин объявил о своей отставке и передал полномочия премьер-министру В.В. Путину, который 26 марта 2000 г. выиграл выборы Президента Российской Федерации.

В условиях ослабления роли центра и усиления политической самостоятельности местных экономических элит одним из первых шагов, предпринятых новым Президентом, стала реформа федеральной власти, в соответствии с которой было создано семь федеральных округов во главе с полпредами президента. Таким образом, была предпринята попытка укрепления вертикали и исполнительной власти, восстановлен политический вес и авторитет Кремля. Состав правительства и администрации президента в течение 2000 г. практически не менялся – в кадровом отношении был самым стабильным за последние 10 лет.

Приняты законы, позволяющие президенту увольнять проштрафившихся губернаторов и распускать местные законодательные собрания. Губернаторов лишили статуса (а вместе с ним и неприкосновенности) членов Совета Федерации. Вместо этого они вошли в новый орган при президенте – Госсовет. Началось приведение региональных законов в соответствие с Федеральными. Утверждена символика России, призванная объединить общество, – советский гимн, царский герб и имперский флаг.

К концу 2000 г. сотрудничество и взаимопонимание между Президентом Российской Федерации и Госдумой существенно окрепли, что положительно сказалось на прохождении в парламенте ряда законопроектов, инициированных Президентом: они были приняты в результате того, что их поддержали две влиятельные фракции – «Единство» и «Отечество». Между этими фракциями установились регулярные консультации и контакты, как на уровне лидеров, так и между рядовыми членами. В начале 2002 г. произошло слияние двух структур в единое целое и образована самостоятельная партия – «Единая Россия».

В целом для политики В.В. Путина характерна открытость, стремление к сильной власти, без которой невозможен прорыв ни в одной из кризисных областей, желание вернуть России статус великой державы.