Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Основания материальной ответственности органов государственного управления. Вид и размер возмещения ущерба.

Одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления является установленная ст.53 Конституции РФ обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В Российской Федерации к сожалению, пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц).

Поскольку возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав, положение ст.53 Конституции РФ получило развитие в Гражданском кодексе РФ.

Статьи 16 и 1069 ГК РФ предусматривают, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта РФ, муниципального образования.

Кроме норм Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ ответственности за вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами, посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах, регулирующих деятельность исполнительных органов власти. Следует отметить, что вопросы такой ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Таким образом, к случаям причинения вреда незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностных лиц) в области государственного управления применяются общие условия деликтной ответственности, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, а также ряд специальных условий, дополнительно закрепленных административным законодательством.

При этом ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов исполнительной власти (их должностными лицами). Поэтому далее мы постараемся раскрыть особенности несения государством ответственности за вред, причиненный его органами и служащими: материальное основание ответственности государства за вред, причиненный органами исполнительной власти (их должностными лицами); процессуальное основание; источник возмещения вреда.

Материальное основание ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их должностных лиц), составляют:

1) незаконные действия (бездействие) органов исполнительной власти (их должностных лиц);

2) материальный и (или) моральный вред;

3) наличие причинной связи между незаконными деяниями и вредом;

4) наличие вины органа исполнительной власти (должностного лица).

Остановимся на каждом из этих элементов.

Во-первых, основанием права гражданина требовать от государства возмещения вреда являются незаконные действия (бездействие) или решения органов исполнительной власти (их должностных лиц). Под незаконными действиями следует понимать деяния, противоречащие не только законам, но и иным нормативно-правовым актам любого уровня. В Конституции РФ подчеркивается, что возмещается вред, причиненный не только неправомерными действиями, то есть активным поведением органов исполнительной власти (их должностных лиц) - например, отказ в выдаче заграничного паспорта; незаконное задержание гражданина в административном порядке, - но и бездействием. Последнее предполагает невыполнение органами исполнительной власти в установленные сроки и в надлежащем порядке возложенных на них обязанностей, неосуществление действий, которые они в соответствии с законом или иным нормативным актом обязаны были совершить, - например, несвоевременная выплата пенсии; оставление жалобы гражданина без рассмотрения.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц в сфере государственного управления, которые могут порождать обязанность государства возместить вред гражданину, законодательство не содержит. В силу этого любые действия (бездействие) при условии их совершения соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции) могут быть основанием материальной ответственности государства. Если вред причиняется указанными лицами в результате их хозяйственной и технической деятельности, ответственность наступает на общих (ст.1064 ГК) либо на иных основаниях. Например, служебная автомашина, управляемая работником милиции, сбила дорожный знак. Ответственность в данном случае наступает в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса, согласно которой обязанность по возмещению вреда возлагается на государственный орган, в котором работник милиции занимает должность.
Вред может быть причинен не только действиями (бездействием), но и решениями органов исполнительной власти (их должностных лиц), принимаемыми в сфере государственного управления. Решения органов исполнительной власти (правовые акты управления) носят подзаконный характер и являются основной юридической формой реализации полномочий исполнительной власти. К их числу относятся как акты нормативного характера - например, постановление главы субъекта РФ об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы субъекта РФ, так и ненормативного - например, постановление о наложении административного взыскания.

Вполне очевидно, что в решении всегда отражены действия органа (или должностного лица), его принявшего. Однако ставить знак равенства между действиями и решениями не всегда оправданно. На практике права гражданина часто нарушаются действиями органа, должностного лица без оформления этих действий каким-либо актом - например, нарушение правил таможенного досмотра.

Как правило, правовые акты управления принимаются в письменной форме, обязательность которой иногда предусмотрена законом, но не исключается возможность принятия властного акта в устной форме, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности соответствующего лица. Таковыми могут быть устные требования работников различных контрольно-надзорных органов (например, милиции, налоговой полиции, таможни), связанные с выполнением возложенных на них функций. И эти требования являются обязательными для выполнения теми лицами, которым они адресованы.

При характеристике незаконных деяний следует учитывать действия (бездействие) не любых работников органов исполнительной власти, а только должностных лиц. Вред, причиненный незаконными действиями (бездействием), подлежит возмещению лишь при наличии вины органов или должностных лиц, их совершивших. Согласно ст.401 ГК РФ, вина выражается в форме умысла или неосторожности. Под умыслом понимается предвидение вредного результата противоправного поведения и желание либо сознательное допущение его наступления. Однако в рассматриваемой сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности. Неосторожность выражается в отсутствии требуемой при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п. При этом вина должностных лиц при принятии незаконного решения, особенно в случаях, когда оно принимается коллегиально, понимается достаточно широко, поскольку едва ли не во всех случаях незаконность акта свидетельствует о вине лиц, которые приняли такой акт.

Вне зависимости от того, был ли вред причинен умышленно или по неосторожности, государство обязано его возместить. Однако здесь важно учитывать то обстоятельство, что вина государственного органа (должностного лица) всегда предполагается, и орган государственной власти может быть освобожден от ответственности, если докажет отсутствие вины. Вторым обязательным условием ответственности государства является наличие вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органа исполнительной власти (должностных лиц). Несмотря на то, что в основе реализации права гражданина на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В связи с этим при определении состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ.
Вред может быть причинен личности (например, чести и достоинству) или имуществу гражданина. Поэтому российское законодательство предусматривает порядок возмещения как материального (имущественного), так и морального (неимущественного) вреда.

Статья 1082 ГК РФ предусматривает два способа возмещения материального вреда: 1) возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т.п.); 2) возмещение причиненных убытков. На практике преобладает второй способ возмещения. В соответствии с п.2 ст.15 ГК РФ под убытками понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено). Размер материального вреда определяется по ценам, существующим на момент его возмещения (ст.393 ГК РФ).

Основания и размер компенсации гражданину за причиненный моральный вред определяются правилами, предусмотренными ст.151, 1099-1101 ГК РФ. Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного вреда, то есть как наряду с ним, так и самостоятельно. Компенсация морального вреда производится в денежном выражении. Ее размер определяется по усмотрению суда. При этом учитываются характер причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степень вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, индивидуальных особенностей потерпевшего и других конкретных обстоятельств, свидетельствующих о тяжести перенесенных страданий.

Важнейшим критерием для определения судом размера компенсации морального вреда является принцип разумности и справедливости.
Обязательным условием наступления ответственности государства за вред, причиненный органами исполнительной власти, является причинная связь между неправомерными действиями (бездействием) и наступившим вредом, которая выражается в том, что: а) первое предшествует второму во времени; б) первое порождает второе.

Выявление причинной связи в рассматриваемой сфере имеет определенную специфику. Как правило, вред, причиненный в сфере государственного управления, является результатом действий (бездействия) нескольких органов или должностных лиц, что объясняется существующей структурой органов исполнительной власти, основанной на организационном подчинении нижестоящих органов вышестоящим.

Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям со стороны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда очень трудно установить, чье конкретно поведение привело к причинению вреда.

Таким образом, материальным основанием наступления ответственности государства являются противоправные виновные действия (решения) или бездействие органов исполнительной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций, приведшие к причинению вреда, материального и (или) морального.

Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание - акт компетентного органа о признании действий (бездействия) органа исполнительной власти (должностного лица) незаконными, а также об отмене неправомерного решения.

Поэтому следующим условием возмещения вреда, причиненного гражданину органами исполнительной власти (их должностными лицами), является обязательное предварительное признание их действий (решений) или бездействия противоправными, которое производится государственными органами, уполномоченными осуществлять контроль и надзор в сфере обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Анализ законодательства позволяет выделить два порядка признания действий (решений) или бездействия органов исполнительной власти незаконными: 1) административный; 2) судебный.

Административный порядок предполагает признание неправомерными действий (решений) или бездействия органов исполнительной власти (должностного лица) и отмену незаконного правового акта управления во внесудебном порядке, этим же органом исполнительной власти (должностным лицом) или вышестоящим в порядке подчиненности органом.

Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке могут послужить:

- жалоба гражданина;

- протест или представление прокурора;

- результаты контрольных проверок вышестоящего органа исполнительной власти (должностного лица).

Право гражданина на подачу жалобы на действия (бездействие) органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке закреплено в ст.33 Конституции РФ.

Судебный порядок предполагает признание неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) и отмену незаконного правового акта управления судебным органом.

Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в суде могут послужить:

- жалоба гражданина;

- протест прокурора.

Право гражданина на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в суд закреплено в ч.2 ст.46 Конституции РФ.

На государственные органы (должностных лиц), действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Таким образом, гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным и принимает решение, восстанавливающее нарушенные права гражданина, в том числе о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (решениями).

Вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание акта или его части недействующими.

Сравнивая административный и судебный порядок признания действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, необходимо отметить еще одну важную особенность. При установлении незаконности действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) суд одновременно решает вопрос о возмещении вреда. В отличие от судебного, административный порядок, как правило, предполагает только признание действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается в судебном порядке.

Наконец, еще одним существенным моментом, характеризующим особенности взыскания вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов исполнительной власти (их должностными лицами), является источник возмещения.

В соответствии со ст.1069 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный в сфере государственного управления, возмещается за счет казны РФ или казны субъекта РФ. Из этой нормы следует, что вред возмещается за счет бюджета соответствующего уровня и требования к государственным органам (их должностным лицам) о взыскании ущерба предъявляться не должны. Согласно ст.1071 ГК РФ от имени казны выступает ряд финансовых органов, к которым и должны предъявляться требования о возмещении вреда.

В этом случае суд привлекает в качестве надлежащего ответчика финансовый орган или иной государственный орган. Орган исполнительной власти, действиями которого причинен вред, вправе принимать участие в процессе по иску о возмещении ущерба в качестве третьего лица без самостоятельных требований.

При удовлетворении иска взыскание производится за счет средств, предусмотренных на эти цели в соответствующем бюджете.

При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели.

В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст.1081 ГК РФ). Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему должна в какой-то степени дисциплинировать служащего, принудить его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем. В заключение хочется отметить, что возложение ст.53 Конституции РФ ответственности за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц), непосредственно на государство, следует рассматривать как укрепление гарантий прав и свобод граждан. Одновременно данная норма Конституции РФ имеет превентивное значение, поскольку направлена на укрепление законности во взаимоотношениях органов государственной власти и их должностных лиц с гражданами.