Производство, возникающее из публичных правоотношений

1. понятие и сущность производства

2.     круг дел. Общее правило их рассмотрения

3.     производство по делам о признании недействующими НПА

4.     производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов

5.     производство по защите избирательных прав и праве на участие в референдуме

6.     дела о реадмиссии

7.     дела об административном надзоре

1.     понятие и сущность производства

ст. 46 Конституции – гарантирует каждому защиту прав и свобод, решения органов могут быть обжалованы в суд.

Рассмотрение в гражданском процессе данного вида производства отражает необходимость осуществления судебного контроля за действиями и решениями органов исполнительной и законодательной власти.

Рассматриваются дела административного (оспаривание НПА, действий, бездействий) и гражданского судопроизводства.

ГПК – дела рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства.

Публичность обусловлена с одной стороны публичным характером материальных правоотношений, которые являются объектом судебного исследования, с другой стороны публичность обусловлена наличием специфического субъекта – носителя властных полномочий.

В материальных отраслях есть неравенство субъектов, а в процессе – принцип процессуального равноправия.

В процессе они равны, достигается это равенство путем предоставления дополнительных «льгот» слабой стороне, либо путем установления специальных правил, дополнительно гарантирующих интересы этой слабой стороны.

В науке существует дискуссия в отношении необходимости выделения данной категории дел в качестве самостоятельного вида гражданского судопроизводства и о правовой природе данного вида судопроизводства. По мнению некоторых процессуалистов обособление данных категорий дел в отдельное производство вызвано следующими факторами:

• неравное положение субъектов в материальных публичных правоотношениях
• особой специфической функцией суда, которая заключается не в разрешении спора о праве, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью нормативных и ненормативных правовых актов по отношению к организациям и гражданам.

При этом нельзя говорить, что правоотношения носят бесспорный характер, как в делах особого производства. Правильно говорить о двойственной функции суда, который с одной стороны разрешает правовой конфликт, а с другой стороны осуществляет контроль за деятельностью законодательной и исполнительной власти.

Другие теоретики не придают значения контрольным полномочиям суда, говорят о том, что суд в данном случае тоже разрешает спор о праве, но праве не гражданском, а административном. Клейман, Боннер. Предлагают ввести понятие административного (публичного) иска, в котором подчеркивалась бы и спорность, и специфика. Считают, что нет оснований для выделения в качестве самостоятельного вида производства (тоже спорное), можно говорить лишь о некоторых особенностях рассмотрения отдельных категорий дел по сравнению с общим исковым порядком.

Однозначно как к самостоятельному виду производства относят Зайцев, Викут, Чечина.

Новеллы:

• раньше называлось «из административных правоотношений», теперь из публичных, более широкая формулировка
• раньше использовался термин «гос органы», сейчас органы гос власти, сужение понятия. (Гос органы – органы гос власти и органы управления)

2.     круг дел. Общее правило их рассмотрения

Перечень дел не исчерпывающий. 5 категорий дел прямо предусмотрено, для каждой из них предусмотрены особенности. Федеральным законом к делам публичного производства могут быть отнесены иные дела.

подраздел 3 ГПК. Гл. 23 – общие особенности. С гл. 24 по 26.2 – особенности видов.

Особенности рассмотрения:

1.     субъектный состав. Заявителем, как правило, является гражданин либо организация, считающие что нарушены ее права и законные интересы. В качестве заинтересованного лица привлекается гос орган, ОМС, должностное лицо. В АПК субъекты именуются сторонами.

2.     Процессуальное средство защиты – заявление. Предлагается называть административным (публичным) иском. Общие правила составления. К тому же должно быть указано, какие акты оспариваются, в чем состоит нарушение прав.

3.     в силу специфики не используется ряд процессуальных институтов – нет института мирового соглашения. В мировой практике заключение мирового соглашения, в т.ч. с ППО встречается достаточно часто. В АПК предусмотрена возможность мирового соглашения.

4.     невозможно применять правила договорной подсудности, рассматривать в порядке заочного производства, не предъявляется встречный иск, не допускается отказ от иска. Можно изменить предмет заявления. Возможен полный или частичный отказ от требований.

5.     если заявлено требование, из которого усматривается спор о праве гражданском, суд должен оставить заявление без движения и разъяснить заявителю право оформить исковое заявление. …..

6.     в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, может неограниченно выйти за их пределы.

7.     суд может признать обязательным явку в суд должностного лица. В случае неявки будет наложен штраф в размере 1000 руб.

8.     специфическое распределение обязанности по доказыванию. Бремя доказывания возлагается на «сильную» сторону процесса – должностное лицо, орган, чей акт обжалуется. Для данных субъектов доказывание – не право, а обязанность.

9.     повышена активность суда. Суд может по собственной инициативе истребовать доказательства. При этом должностные лица, не исполнившие требования, подвергаются штрафу 1000 руб.

10.                       есть дополнительные основания для отказа в принятии искового заявления либо прекращения производства по делу – наличие вступившего в законную силу решения суда о том же предмете. По-иному действуют субъективные пределы законной силы судебного решения. Она распространяется не только на участников данного дела, но и на всех иных субъектов. Не только лица, участвующие в деле, но и иные лица не могут заявлять те же требования по иным основаниям.

11.                       судебное решение исполняется самими гос органами, ОМС, должностными лицами, не прибегая к правилам исполнительного производства.

Большая часть особенностей обусловлена необходимостью уравнять в процессе субъектов в материальном правоотношении неравных и предоставить равные возможности для их защиты.

3.     производство по делам о признании недействующими НПА

гл. 23 ГПК

гл. 24 ГПК

Постановление Пленума ВС 29 ноября 2007 года № 48

Опосредованный нормоконтроль – в случае, если при рассмотрении конкретного гражданского дела суд установит, что закон о применении которого просит сторона, противоречит вышестоящему НПА, то он применяет положения вышестоящего НПА.

Непосредственный нормоконтроль – когда заинтересованные лица оспаривают законность НПА или его части безотносительно к конкретному субъекту права и безотносительно к спору о защите субъективного права, просят признать акт либо его часть недействующими. Дело затрагивает интересы неопределенного круга лиц и правопорядка в целом. Суд действует как негативный законодатель – признает нормативный акт недействующим.

Объект – НПА либо его часть. НПА – изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа гос власти, местного самоуправления должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение и действие.

Должен быть акт ниже уровня ФЗ (они проверяются на соответствие Конституции в КС).

Акт должен быть действующим. Нельзя оспаривать законопроекты, нельзя просить изменить НПА, дополнить, принять другой акт. Нельзя оспаривать постановления Пленумов судов. Нельзя оспаривать части НПА, которые дублируют НПА, оспаривание которого суду общей юрисдикции не подведомственно. Нельзя оспаривать НПА, законность и обоснованность которого уже проверялась когда-либо судом по заявлению других лиц и по другим основаниям. Нельзя оспаривать отмененный НПА. Если акт был отменен после принятия дела к производству, то дело рассматривается по существу.

Подведомственность – см. тему подведомственности

Мировые судьи не рассматривают.

Территориальная подсудность определяется местом нахождения органа либо должностного лица, принявшего оспариваемый акт.

Субъекты:

заявитель либо лицо, которое имеет право на обращение в суд – граждане, организации, если их права и законные интересы нарушаются данным актом. Заявителем может быть прокурор в пределах своей компетенции – ст. 45 ГПК. Прокурору не нужно обосновывать факт нарушения актом прав и законных интересов конкретного гражданина. Заявителями также могут быть Президент, Правительство, законодательный орган субъекта, высшее должностное лицо субъекта, ОМС, глава МО, если актом нарушена их компетенция, а также ОМС, глава МО в случае нарушения актом других прав МС (п. 16 постановления).

Обе стороны – гос органы.  Гражданское судопроизводство создано и имеет своей целью защиту частного интереса. Поэтому в теории высказывается мнение, что данные конфликты должны рассматриваться не в рамках гражданского судопроизводства вообще.

В качестве заинтересованных лиц привлекается орган, должностное лицо, чей акт оспаривается. Может быть привлечено высшее должностное лицо субъекта, глава МО, которые подписали и обнародовали акт, принятый представительным органом. По данной категории дел обязательно привлекается прокурор с целью дачи заключения, однако если прокурор обращается с заявлением по данной категории дел, то заключения по делу он уже не дает.

Возбуждение дела

ст. 131

особенности:

• наименование лица, принявшего акт
• наименование принятого акта, дата принятия
• где был опубликован
• какому акту противоречит
• если обращается орган или должностное лицо, то указать в чем нарушение их компетенции
• если гражданин или организация, указать какие права и законные интересы нарушаются данным НПА. Факт нарушения этих прав предметом рассмотрения в суд заседании не является, на удовлетворение заявления никак не являет, но при этом служит условием для принятия заявления к производству.
• прилагается к заявлению копия акта либо его части, которая оспаривается
• подача заявления не приостанавливает действие НПА

Отказ в принятии – ст. 134

Дополнительные основания для отказа в принятии заявления – постановление Пленума п. 11:

• обжалуется проект
• оспаривается недействующий НПА
• имеется решение об оспаривании этого же акта
• оспаривается часть акта, воспроизводящая иной НПА, оспаривание которого суду общей юрисдикции неподведомственно. Если неподсудно, то суд возвращает заявление

Не предусмотрено обязательного досудебного порядка, к самому органу обращаться необязательно.

Особенности подготовки дела:

если оспаривает муниципальный правовой акт, суд приобщает текст устава данного МО, при необходимости текст уставов/конституций субъектов. Истребуются судом и приобщаются к материалам дела акты, определяющие полномочия…… Судья не может по данной категории дел применять меры обеспечения заявленных требований и меры по обеспечению исполнения судебного решения.

Явка органа может быть признана обязательной.

Срок сокращен по сравнению с общим порядком – 1 месяц. В ВС – 3 месяца.

Обязательно участвует прокурор.

Неявка лиц не препятствует рассмотрению, неявка должностного лица, если была признана обязательной, влечет наложение штрафа на должностное лицо, учитывается судом при рассмотрении дела как в первой, так и  в вышестоящей инстанции.

По правилам искового производства. Доказывание возлагается на должностное лицо, принявшее акт. Суд может истребовать доказательства по собственной инициативе.

Отказ лица от заявленных требований не влечет за собой прекращение производства по делу.

Признание заявленного требования должностным лицом или органом для суда необязательно.

Не может быть заключено мировое соглашение.

Особенности доказывания:

рассмотрение дела и процесс доказывания сводится к тому, что суд исследует свойства НПА, полномочия органа, издавшего акт, выяснение соответствия НПА вышестоящему НПА. Функция суда сводится к правовой оценке оспариваемого НПА.

Между субъектами нет материально-правовых отношений. В ходе рассмотрения не устанавливаются фактические обстоятельства правоотношений сторон. Как следствие, по данной категории дел отсутствуют свидетельские показания, вещественные доказательства, аудиозапись, все сводится к оценке письменных доказательств.

Своеобразно действует принцип состязательности. Высока активность суда. После возбуждения гражданского дела степень участия в рассмотрении дела заявителя практически не имеет никакого значения.

Проверка НПА фактически сводится к следующим действиям:

1.     суд проверяет полномочия органа или должностного лица на издание такого рода НПА – определяет компетенцию должностного лица или органа. Суд устанавливает, к чьему ведению относится принятие НПА по данным правовым вопросам, проверяет, мог ли данный орган издавать акт такого уровня, были ли полномочия либо у данного должностного лица или органа на принятие акта.

2.     суд проверяет, был ли соблюден порядок принятия оспариваемого НПА, т.е. суд должен проверить был ли кворум, сколько лиц проголосовало, и составляет ли это необходимое количество

3.     выясняет, были ли соблюдены правила опубликования, гос регистрации, введения в действие

Т.е. проверяется НПА по формальным признакам. После суд переходит к проверке содержания акта. Суд устанавливает, соответствуют ли нормы права, в нем содержащиеся, вышестоящему правовому акту. При этом суд может проверить на соответствие не только акту, на который ссылается в заявлении заявитель, но и любому другому акту на усмотрение суда. Проверяя содержание, суд должен выяснить, является ли оно определенным, не вызывает ли НПА или его часть неоднозначного толкования.

Полномочия суда:

суд может признать акт не противоречащим ФЗ или иным НПА и отказать в удовлетворении заявления, либо признать НПА недействующим полностью либо в части в случае его противоречия ФЗ либо другому НПА, имеющему большему юр силу, со дня принятия либо иного указанного в решении суда срока. С какого момента акт признан недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения.

Одновременно могут быть признаны недействующими и другие НПА, принятые во исполнение данного НПА, либо воспроизводящие его содержание в какой-либо части.

Признание недействующим влечет утрату силы НПА и актов, принятых в его исполнение. Решение суда либо сообщение о нем публикуется в печатном издании, в котором был опубликован сам акт, а если  такое издание прекратило свою деятельность, то в другом печатном издании соответствующего уровня. Если такого издания не существует, то суд сам решает вопрос о доведении информации до общественности. Решение вступает в законную силу по общим правилам. Какого-либо принудительного исполнения не требует. Данное решение не может быть преодолено путем повторного принятия НПА с аналогичным содержанием.

4.     производство по делам об оспаривании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан и организаций

ст. 46 Конституции

гл. 23 – 25 ГПК

Как арбитражные суды, так и общей юрисдикции. См. таблицу по подведомственности.

Стоит разграничивать подведомственность между судами общей юрисдикции и административным порядком, т.к. любое действие (бездействие) может быть обжаловано вышестоящему лицу. Но это не препятствует дальнейшему обращению в суд. Смешанная подведомственность.

Обжалование действий (бездействий), если установлен законом иной порядок оспаривания. Действия судей не оспариваются в судебном порядке.

Понятие действия (бездействия), чьи действия могут быть оспорены в судах, какие не могут быть оспорены – Постановление Пленума ВС от 10 февраля 2009 года № 2.

п. 3 ст. 254 ГПК - заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.

Территориальная подсудность альтернативная – по месту жительства гражданина либо по месту нахождения органа или должностного лица.

В качестве исключительной подсудности – ч. 2 ст. 254. Отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, оспаривается в соответствующем верховном суде республики, краевом, областном суде, суде города федерального значения, суде автономной области, суде автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле:

субъект обжалования – гражданин либо организация, чьи права и законные интересы нарушены действием (бездействием). В качестве заявителя могут быть органы гос власти, если они оспаривают обязательные для исполнения им решения, действия органов и должностных лиц, не связанных с осуществлением заявителями властных полномочий. Например, оспаривание ОМС отказа регистрирующего органа в гос регистрации устава МО либо нарушения срока регистрации.

п. 2 Постановления Пленума – по вопросу, чьи действия обжалуются.

Установлен срок для обращения – 3 месяца с момента, когда лицу стало известно о нарушении прав. Факт пропуска срока не является основанием для отказа в принятии заявления, но может служить основанием для отказа в его удовлетворении.

10 дней для рассмотрения заявления. ВС – 2 месяца.

Судебное заседание, неявка лиц не препятствует рассмотрению заявления.

В ходе рассмотрения судья вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле заинтересованных лиц. Орган власти, ОМС, если оспариваются действия его структурного подразделения.

Судья может приостановить действие оспариваемого решения как по инициативе участвующих в деле лиц, так и по собственной. Но такое приостановление не предрешает исхода процесса.

Обязанность по доказыванию возлагается на сильную сторону – орган, лицо.

Суд вправе истребовать доказательства по собственной инициативе. При рассмотрении дела по существу нужно выяснить, компетентен ли орган, соблюден ли порядок принятия решения либо совершения действия, если такой порядок определяется в НПА, соответствует ли содержание решения либо действия требованиям закона или иного НПА. При этом, несоблюдение хотя бы одного из этих положений является основанием для удовлетворения заявления.

Не может быть заключено мировое соглашение. Принимая решение, суд не может выходить за пределы заявленных требований. Своим решением суд не может оценивать целесообразность принятия решения или совершения действия. Суд не может предрешить существа решения, которое должно быть принято в случаях, когда заявитель оспаривает срок совершения определенного действия либо принятия решения.

суд может удовлетворить заявление и принять решение об обязании органа устранить нарушение, либо отказать в удовлетворении заявления. Решение суда направляется соответствующему органу или лицу, либо в вышестоящий орган в течение 3 дней с момента вступления в законную силу. При этом орган или лицо в срок, не превышающий одного месяца, должен сообщить об исполнении данного решения как суду, так и заявителю. При этом, на исполнение такого решения распространяются правила ст. 206 ГПК. Исполнение акта осуществляется самим лицом, чьи действия оспаривались.

5.     производство по защите избирательных прав и права на участие в референдуме

таблица

6 колонок:

категория дел – гл. 26 ГПК

подсудность

субъекты

срок обращения

срок рассмотрения заявления, иные процессуальные особенности

6.     дела о реадмиссии

гл. 26. 1 ГПК

ФЗ о правовом положении иностранных граждан в РФ

реадмиссия – процедура передачи иностранного гражданина, лица без гражданства Россией иностранному государству, либо прием Россией иностранного гражданина, лица без гражданства от иностранного государства в соответствии с договором о реадмиссии.

Суть соглашений о реадмиссии во взаимных обязательствах государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран или лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию одного из договаривающихся государств с территории другого государства, либо незаконно остающихся на территории государства без законного основания.

Цель института реадмиссии – ограничить присутствие иностранного гражданина либо лица без гражданства на территории РФ до момента реадмиссии, т.е. цель – упорядочить миграционные процессы.

Иностранные граждане либо лица без гражданства, подлежащие реадмиссии и не имеющие законных оснований для пребывания на территории РФ, временно помещаются в специальные учреждения ф.о.и.в. в сфере миграции. До 48 часов – допускается в административном порядке, более 48 – только в судебном порядке. Цель помещения – соблюсти интересы РФ и ее граждан, оградив их от незаконных мигрантов, а также соблюсти права и законные интересы иностранных граждан, т.к. речь идет об ограничении свободы.

Субъекты – правом на обращение в суд имеют ф.о.и.в. в сфере миграции. ФМС, ее территориальные органы – УФМС по месту нахождения специального учреждения. В качестве заинтересованного лица – иностранный гражданин. Привлекается прокурор с целью дачи заключения. Процессуальное средство защиты  заявление о размещении в специальном учреждении либо заявление о продлении срока пребывания в специальном учреждении.

Только суды общей юрисдикции, районные. Определяется местом нахождения специального учреждения.

Срок для обращения. Если подается заявление о размещении, то не позднее 48 часов с момента помещения гражданина в это учреждение. Если о продлении срока пребывания, то должно быть подано не позднее 48 часов…..

Возбуждение гражданского дела – незамедлительно. Если рассматривается заявление о продлении, то одновременно суд должен решить вопрос о продлении срока пребывания на время рассмотрения заявления.

Само рассмотрение – в течение 5 дней с момента возбуждения дела. В судебном заседании в помещении суда. Решением суд удовлетворяет заявленные требования, либо отказывает. По своей правовой природе данная категория дел похожа на категорию дел о принудительной госпитализации в психиатрический стационар. Сложно усмотреть наличие спора о праве, фактически функция суда сводится к проверке законности помещения гражданина в спец учреждение. В данной категории всегда участвует публичный субъект. Цель – защита публичного интереса. Данная категория дел отнесена законодателем к делам публичного производства.

7.     дела об административном надзоре

гл. 26.2

ФЗ от 6 июля 2011 № 64 об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы

административный надзор – осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за исполнением им обязанностей, предусмотренных ФЗ.

См. ФЗ о видах административных ограничений, субъектах

Исключительно по решению суда.

Заявителем могут быть исправительные учреждения, органы внутренних дел, лицо, в отношении которого установлен надзор. В качестве заинтересованного лица привлекается лицо, в отношении которого устанавливается административный надзор. Оно может быть освобождено из мест лишения свободы либо только освобождаться. Если обращается само лицо, то заинтересованными лицами будут привлекаться органы внутренних дел.

Процессуальное средство защиты – заявление. Заявление о установлении административного надзора (заявитель – исправительное учреждение или ОВД), о продлении, о дополнении ранее установленных административных ограничений (органами внутренних дел)., заявление о досрочном прекращении или частичной отмене административных ограничений (органами внутренних дел или самим лицом).

В качестве лиц, участвующих в деле, привлекается само лицо, представитель исправительного учреждения или ОВД. Привлекается прокурор с целью дачи заключения. Участие в деле лица, в отношении которого устанавливается надзор, обязательно. Неявка остальных лиц не препятствует рассмотрению дела.

Решение об удовлетворении или об отказе. В случае удовлетворения в резолютивной части должны быть указаны те административные ограничения, которые будут применяться к данному лицу, и срок, на который будет устанавливаться административный надзор. Суд может применить как одно, так и несколько ограничений одновременно.