Производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений.

1. общая характеристика производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений
2. производство по делам о признании недействующими НПА полностью или в части
3. дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействий) ОГВ, ОМС и их должностных лиц, а также государственных и муниципальных государственных служащих
4. дела по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме

=1=

Производство по делам, вытекающим из публичных правоотношений – самостоятельный вид гражданского судопроизводства наряду с приказным, исковым, особым производством, производством, связанным с оспариванием решений третейских судов и т.д.

Публичное производство состоит из ряда категорий дел, вытекающих из управленческих отношений, куда входят:

1. государственно-правовые

2.      финансово-правовые

3.      иные публично-правовые отношения

Сущность: судебный контроль за законностью деятельности ОГВ, ОМС, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. До 1961г. этого вида судопроизводства не существовало. Самый молодой вид судопроизводства. ГПК: производство по делам, вытекающим из административных правоотношений. В связи с принятием в 1993г. закона «Об обжаловании в суд действий, решений, нарушающих права и свободы граждан», название этого вида производства перестало отвечать правовым реалиям, т.к. в ст.1 закона было закреплено право любого гражданина обжаловать в суд любые действия (бездействия) ОГВ, ОМС, общественных организаций, объединений, учреждений, предприятий и их должностных лиц.

В связи с этим закон значительно расширил компетенцию судов. Теперь речь шла не только об административных, но и иных государственных, общественных, публичных управленческих правоотношений.

В настоящее время в ГПК РФ название этого вида производства согласуется с законом 1993г. Но, как справедливо отметила профессор Сахнова, указанный закон де-факто утратил юридическую силу и не подлежит применению, хотя официально он не отменен.

Отличие от искового производства:

1.                          в исковом производстве предметом судебной деятельности является спор о праве гражданском, субъекты которого юридически равны.  В публичном производстве субъекты этого дела, а именно, ОГВ и гражданин, до обращения в суд находятся в отношениях власти и подчинения. Эти отношения характеризуются тремя чертами:

a.       императивность

b.      властность

c.       принудительность к совершению действий

Однако, при обращении в суд после возбуждения гражданского судопроизводства, субъекты этих правоотношений действуют на началах равноправия (принцип состязательности и равноправия сторон).

2.                          в производстве по делам из публичных правоотношений, споре о праве как такового не существует. С точки зрения логики, правового конфликта, существующего между государственном органом и гражданином, спор о праве присутствует, но он  не является гражданско-правовым, а носит публично-правовой характер. В связи с этим в теории ГПП были высказаны различные точки зрения относительно места данного вида производства в системе гражданского судопроизводства:

a.       Сахнова, Треушников и др.: самостоятельный вид гражданского судопроизводства

b.      Зайцев, Жуйков, Чичет: исковое и публичное производство разделять нельзя, т.к. им присущ спор о праве, который является единственным критерием разграничения видов судопроизводства. В исковом производстве разрешается спор о праве гражданском, в публичном – о праве публичном. Поэтому следует объединить эти виды производств.

В одном из проектов ГПК 1997г. данный вид производства объединялся в разделе особые исковые производства. Профессор Зайцев: средством возбуждения этого производства должен выступать административный иск.

            Поэтому необходимо говорить о наличии латентного (спорного) спора о праве. Этот скрытый спор не соотносится с материальным гражданским правом, а соответствует налоговому, финансовому и иному праву. Т.е. следует говорить об отсутствии спора о субъективном праве в гражданском праве в широком смысле.

            Оспаривание НПА: из самого названия можно сказать о наличии спора, но он носит иной характер.

            Несмотря на это, ст.147 ГПК: в случае, если при подаче заявления будет установлено, что имеется спор о праве, заявление остается без движения

с.   Щеглов: должен быть выделен в административно-процессуальное право, для чего необходимо создание административных судов.

Иные отличия:

• В исковом производстве средство возбуждения: исковое заявление, в публичном – заявления, не являющееся исковым.
• По субъектам:
•  исковое производство: истец – ответчик,
• публичное производство: заявитель – заинтересованное лицо
• в публичном производстве нет 3-х лиц и соответчиков. Но Попова считает, что возможно участие и 3-х лиц.
• По средствам защиты:
• Исковое производство – встречый иск, признание иска, отказ от иска, мировое соглашение, уменьшение/увеличение исковых требований
• В публичном – нет иска, нет и исковых средств защиты.

Порядок разрешения и рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений:

Связаны с предметом судебной деятельности.

1. рассматриваются по общим правилам искового производства, с учетом процессуальных особенностей гл.24-27 ГПК
2. при рассмотрении дела публичного производства участвует ОГВ, ОМС, его должностное лицо, явка которых может быть признана судом обязательной, а в случае неявки суд может наложить штраф до 1 тыс. рублей. В исковом суд не может признать явку ответчика обязательной
3. объектами, на которое направлено СР являются официальные документы и только потом факты, которые послужили основаниями для принятия этих документов.
4. при рассмотрении дел публичного производства не применяются правила заочного производства и приказного производства (кроме налогового характера при взыскании недоимок и иных обязательных платежей)
5. суд при рассмотрении дел публичного производства не связан основаниями и доводами заявленных требований и может выйти за их пределы (ст. 196)
6. решение суда исполняют сами ОГВ и ОМС, не привлекая судебных приставов.

Особенности распределения обязанностей по доказыванию:

По общему правилу в исковом производстве – каждая сторона обязана доказать, на что ссылается в обоснование своих требований. Суд может только при наличии обоснованного ходатайства истребовать.

Публичное: обязанность по доказыванию обстоятельств ГД, возникшего из публичного правоотношениЯ возлагается на ОГВ и их должностных лиц. Т.е. в публичных делах действует «презумпция виновности», в соответствии с которой ОГВ должны обосновать правильность, законность и обоснованность принятых решений и действий. Гражданин не должен доказывать, что решение незаконно, ОГВ должен доказать законность своих требований и действий. При рассмотрении и разрешении дела из публичного правоотношений суд может истребовать доказательства по собственной инициативе в целях вынесения законного и обоснованного решения.

Порядок обращения в суд общей юрисдикции:

• Для некоторых категорий дел установлены сроки обращения в суд – ст.256, 260. если срок пропущен без уважительной причины, суд отказывает в принятии заявления.
• В заявлении всегда указывается, в чем заключается нарушение прав, свобод и интересов заинтересованного лица ОГВ, ОМС и их должностными лицами.
• Обращение заинтересованного лица в вышестоящий орган или должностному лицу не является обязательным условиям перед обращением в суд. Это право заинтересованного лица, а не обязанность. Т.е. досудебный порядок урегулирования не является обязательным для обращения в суд.

Ст.245 ГПК: примерный перечень ГД, подведомственных судам общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства.

Согласно разъяснению, приводимому в ПП ВС от 20.01.2003г., дела, вытекающие из административных правоотношений рассматриваются по правилам КоАП, а не ГПК РФ.

=2=

            ГПК РФ разрешает оспаривать любые НПА, однако ст.251 ГПК не содержит понятия НПА и не дает отличий от ненормативных правовых актов. В связи с этим ВС в ПП ВС РФ от 29.11.2007г. указывает на существенные признаки, характеризующие НПА:

1. издание его в установленном порядке управомоченным ОГВ, ОМС, должностным лицом
2. наличие в нем правовых норм правил поведения, обязательных для исполнения, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, либо на изменение или прекращение существующих правоотношений в отношении неопределенного круга лиц.

НПА может быть оспорен лишь при условии его официального опубликования. П.21 ПП ВС, а также некоторые определения ВС РФ: официальным опубликованием НПА  является его опубликование на государственном языке РФ (русском языке) в том СМИ, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию официальных НПА, принятых данным органом или должностным лицом.

Определение ВС РФ от 26.12.2007г. №74: обнародование НПА субъекта РФ через интернет не может признаваться нарушением порядка его опубликования.

Субъекты права на обращение в суд  заявлением:

1. субъекты, которые оспаривают НПА на том основании, что он нарушает их права и свободы, гарантируемые КРФ: граждане, организации, прокурор, согласно ПП ВС от 18.07.2007 г.: прокурор не вправе обращаться в суд с заявлением о признании НПА субъектов РФ, Конституций и Уставов, противоречащими закону, что не исключает права Генерального прокурора обратится в КС РФ с запросом о проверке соответствия К РФ  Конституций и уставов субъектов РФ.
2. субъекты, которые оспаривают НПА на том основании, что он нарушает реализацию их прав и обязанностей в рамках принадлежащей им компетенции: президент РФ, правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, ОМС, главы М/О. нарушением компетенции, согл.п.5 ПП ВС 2007г, в частности, следует считать регулирование оспариваемым НПА или его частью тех отношений, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат регулированию НПА-ми, издаваемыми заинтересованными лицами, обратившимися в суд.

Подведомственность,

П.1 ПП ВС 2007г.

Общее правило: дела об оспаривании НПА подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, ФЛ или ЮЛ обращается в суд, а также какие отношения регулирует оспариваемый НПА.

Исключение из общего правила:

1.      КС РФ – рассматривает дела об оспаривании НПА на соответствие К РФ

2.      Арбитражный суд: дела об оспаривании НПА при наличии одновременно двух условий:

a.       Если НПА затрагивает права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

b.      Если законом их рассмотрение отнесено к компетенции Арбитражного суда:  ст.23 Закона «О защите конкуренции» и др.

Подсудность.

1. родовая – различные уровни судов общей юрисдикции:
1. верховный суд – ст.27
2. суд субъекта – ст.26
3. районный суд –

Мировые судьи не рассматривают.

1. территориальная – по месту нахождения органа, принявшего НПА.

Содержание заявления:

Общие требования: ст.131 ГПК РФ

Дополнительные: наименование органа, издавшего НПА, наименование НПА и дата принятия, какие права и свободы нарушаются этим НПА, каким СМИ и когда опубликован этот акт, какому НПА, имеющему большую юридическую силу не соответствует оспариваемый акт или его часть.

2группа субъектов (президент, правительство): в чем конктретно состоит нарушение их компетенции

Заявление оплачивается государственной пошлиной: посмотреть!!!

Срок рассмотрения дела об оспаривании НПА –согл. Ст. ? – 1 месяц, если дело находится на рассмотрении в верховном суде – не более 3-х месяцев со дня поступления заявления в суд.

Предмет доказывания:

1.      порядок принятия НПА в частности:

a.       полномочия органа или должностного лица на издание НПА и их пределы

b.      установление формы (вида), в которых орган или должностное лицо вправе применять НПА

c.       предусмотренные правила введения НПА в действие, в том числе правило их опубликования

ПП ВС: если суд установит, что при издании оспариваемого НПА были нарушены требования законодательства хотя бы по 1 из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержание оспариваемого акта.

Т.о. порядок принятия и издания НПА – основной факт, входящий в предмет доказывания

2.      факт соответствия этого НПА ФЗ, имеющему большую юридическую силу:

ПП ВС: если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме НПА, порядку принятия и введение его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части НПА, имеющим большую юридическую силу

3.      нарушение прав и свобод гражданина оспариваемым НПА

Согласно ст. 252 ГПК РФ, отказ от заявления не влечет прекращения производства по делу, тогда как признание заявления ОГВ или должностным лицом является обязательным для суда.

По итогам рассмотрения заявления суд выносит решение в соответствии со ст.253 ГПК РФ.

Обзор судебной практики ВС РФ: государственные органы оплачивают государственную пошлину на общих основаниях в тех случаях, когда НПА признан недействительным.

=3=

НПА: гл.25 ГПК, закон «Об обжаловании в суд решений и действий государственных органов..».

• Дела об отказе в регистрации по месту жительства
• Дела об отказе в праве на выезд за рубеж
• Дела об отказе в предоставлении земельных участков
• Дела об обжаловании решений врачебной комиссии о признании непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности
• Дела об оспаривании применения к осужденному администрацией исправительного учреждения мер взыскания

Ст.255 ГПК: --

ПП ВС РФ 2010г. разъясняет:

К решениям относятся акты ОГВ, ОМС и должностных лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное определение, порождающие правовые последствия для конкретных граждан или организаций. При этом, решение может быть принято как в письменной, так и в устной форме (объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания).

К действиям – относятся властное волеизъявление, которое не обличено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. При этом граждане и организации вправе обжаловать и бездействия, если он повлекли те же последствия.

К бездействию относится неисполнение ОГВ, ОМС, должностным лицом или государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них НПА и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (регламенты, приказы, положения и т.д.). в частности: не рассмотрение заявления.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия, бездействия и решения, так и послужившую основанием для совершения действий, принятия решений информацию, послужившую основанием для указанных действий. Либо то и другое вместе.

К официальной информации относятся сведения в письменной или устно форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес ОГВ, ОМС --, совершивших действия или принявших решения с установленным авторством данной информации, если она признается судом, как основание для совершения действий и принятия решений.

Не могут быт обжалованы в суд действия ОГВ, ОМС --- в отношении которых ФЗ предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Под иным порядком судебного обжалования следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством (УПК РФ, АПК РФ, КоАП и др.). при этом, ГПК РФ в отличии от ГПК РСФСР и закона 1993г. «Об обжаловании в суд…», не допускает возможности оспаривания в порядке публичного производства действий, решений и бездействий учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Такие дела должны рассматриваться по правилам искового производства, как дела по спорам о защите субъективного права. Такое разъяснение дано в ПП ВС от 20.01.2003г.

Подведомственность: множественная альтернативная – гражданин вправе обжаловать Д/Б/Р либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности ОГВ или должностному лицу. Но в отличии о правила множественной императивной подведомственности, обращение гражданина с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности ОГВ, не является обязательным условием для обращения в суд.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что ФЗ может быть предусмотрен обязательный досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных действий/бездействий. В частности: п.5 ст.1012 НК РФ: решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения ??.

Подсудность: родовая – могут быть отнесены к компетенции как ВС РЫ, так и районных судов, в зависимости от того, Р/Д/Б каких органов обжалуются. Мировые судьи не вправе рассматривать данную категорию дел.

Территориальная – зависит от того, кто обжалует. Если Р/Д/Б обжалуются гражданином – альтернативная – по месту жительства или нахождения ОГВ. Иные заявители – общее право – по месту нахождения ОГВ, ОМС --.

П 12 ПП ВС РФ 2010: в качестве заявителей могут выступить граждане, должностные лица, коммерческие, некоммерческие организации, другие ОГВ и ОМС, для которых решение ОГВ является обязательным, прокурор, субъекты, от своего имени защищающие права и интересы других лиц.

Заявление должно соответствовать общим требованиям, предъявляемым к форме и содержанию искового заявления (131), а также:

1. Какие действия и решения обжалуются
2. какие конкретно права и свободы гражданина нарушены
3. подавалась ли жалоба вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или ОГВ, если подавалась, то какой получен ответ.
4. если предусмотрен обязательный досудебный порядок – указание на соблюдение досудебного порядка урегулирования спора, установленного ФЗ. К заявлению прилагается документ, подтверждающий обращение в суд в досудебном порядке.
5. Заявление оплачивается государственной пошлиной: 200рублей. Прилагается квитанции.

Сроки:

1. обращения в суд – общий срок: ст.256 ГПК: 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. В случае пропуска срока необходимо установить причины пропуска срока в предварительном судебном заседании. При этом, уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях, решениях и их последствиях (ст.4 закона «Об обжаловании…»).

П 24 ПП ВС РФ от 10.02.2010г.: вопрос о применении последствий несоблюдения срока обращения в суд следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица. При этом необходимо учитывать, что действующим законодательством предусмотрены специальные сроки оспаривания отдельных Р/Д/Б ( посмотреть ПП ВС РФ 2010г.).

Предмет доказывания: п.22 ПП ВС РФ 2010г.:

• соблюдение срока обращения с заявлением в суд
• законность и обоснованность принятого Р/Д/Б
• П.25 ПП ВС 2010г.: в предмет доказывания входит факт, имеет ли ОГВ, должностное лицо полномочие на принятие решения или совершение действия.
• Соблюден ли порядок принятия решения, совершения действия.
• Соответствует ли содержание оспариваемого Р/Д/Б требованиям закона или иного НПА, регулирующего данные правоотношения
• Нарушение прав, свобод и законных интересов заявителя

Срок рассмотрения заявления: если рассматривается ВС РФ: не позднее 2-х месяцев, другие суды – 10 дней.

На сам орган возлагнаетмя обязанность законность и обосованность принятия таких Р/Д/Б. гражданин должен доказать факт нарушения его прав, свобод и интересов.

По итогам выносится решение:

1.      об удовлетворении – если суд признает оспариваемое Р/Д/Б незаконным. В этом случае ОГВ --- обязаны устранить собственное правонарушение и об исполнении сообщить в месячный срок

2.      об отказе в удовлетворении – если Р/Д/Б принято или совершено в соответствии с законом в пределах полномочий ОГВ – И права и свободы гражданина не были нарушены. При вынесении решения по делу о защите прав и свобод неопределенного круга лиц, суд должен определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица, права и свободы которого могли быть нарушены оспоренным Р/Д/Б

П.29 ПП ВС РФ: вопросы судебных расходов разрешаются судом по общим правилам, указанным в гл.7 ГПК РФ. Однако согл.ст.7 Закона «Об обжаловании..», судебные издержки возлагаются на государственный орган, ОМС, д.лицо в случае признания судом их действий, решений законными, если поданная гражданином жалоба в порядке подчиненности была оставлен без ответа, либо ответ был дан с нарушением срока. Срок: 1 месяц

1. рассмотрения заявления