Процедура ведомственного правотворчества.

Процедура ведомственного правотворчества

Подготовка и принятие ведомственных нормативных актов — дело творческое. Несмотря на это, необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий. В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.

В рамках этой процедуры действуют определенные требования, выполнение которых является обязательным. Кратко их рассмотрим.

Определение оснований издания ведомственного акта. Речь идет о правотворческой инициативе и принятии решения о подготовке ведомственного акта. При этом она может исходить как от подразделения и служащих министерства, службы, так и граждан. Однако решение об издании ведомственного акта принимает руководитель ведомства или его заместитель.

Здесь следует указать на следующее правило: прежде чем принять такое решение, необходимо изучить вопрос о необходимости издания ведомственного акта (правовая неурегулированность вопроса, появление потребности в изменении правового регулирования, множественность ведомственных актов, делающая необходимым их систематизацию или консолидацию, несоответствие действующих нормативных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания (поручения вышестоящих органов, планы правотворческой работы ведомства, инициатива других органов).

Разработка концепции ведомственного акта. Концептуальные начала акта могут содержаться в законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства, поручениях руководства ведомства. К составлению концепции может приступить и сама группа разработчиков проекта. После уяснения невозможности разрешения вопроса путем действующих правовых норм и наличия у ведомства полномочий по изданию акта по данному вопросу осуществляется разработка проекта акта.

Составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта. В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного акта, раскрывается краткое содержание соответствующих разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются: основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы.

Определение срока подготовки ведомственного акта. Срок, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлено иное.

Определение разработчиков ведомственного акта. Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выступают заинтересованные подразделения министерств, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выделяются должностные лица, ответственные за подготовительные работы. При необходимости привлекаются сторонние организации. Активное участие в этом принимают правовые подразделения ведомств. Если акт затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его раз работку на себя. Сложные нормативные акты, а тем более издаваемые совместно несколькими министерствами, могут готовиться рабочим комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников. Крупные ведомственные акты выносятся на рассмотрение коллегий, совещание либо экспертных советов министерств.

Сбор необходимой информации. Такая информация может содержаться в законах, указах, актах Правительства, ведомственных актах. Изучается научная литература периодическая печать, обобщается практика применения нормативных актов, данные социологических, статистических исследований, материалы заседаний коллегий, инспекторских проверок. Исследуются различные справочно-информационные документы: отчеты, справки, служебная переписка, письма граждан, зарубежный опыт.

Написание текста проекта нормативного акта. Прежде всего, надо неукоснительно соблюдать правило законности и конституционности ведомственного акта, что означает соответствие проекта действующему законодательству. Проект должен также отвечать современным требованиям развития экономики и, конечно, правилам юридической техники. Определяющим моментом при разработке проекта должна быть ориентация на социальную справедливость, приоритет принципов и норм международного права, обеспечения прав и свобод граждан.

Проведение правовой экспертизы. Она возлагается на юридическую службу ведомства. Экспертиза предполагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция ведомства; необходимость издания акта, его содержание и структура, правильность ссылок и т.д.).

Согласование проекта. Его проводит заинтересованное структурное подразделение. Проект согласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), так и при необходимости с другими государственными органами и органами местного самоуправления. Обязательным во всех случаях является его визирование в юридическом отделе ведомства. При наличии замечаний к проекту после их устранения производится перевизирование.

Подписание ведомственного акта. Подписание осуществляется уполномоченным должностным лицом. Им является первое лицо (руководитель) ведомства.

К проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где раскрывается замысел проекта, разъясняются возможные источники финансирования.

Далее нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомства, размножается и рассылается по списку.

Государственная регистрация ведомственного акта. Государственная регистрация касается только тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или носят межведомственный характер.

Процедура принятия правительственных постановлений

Правительство — коллегиальный орган, и это накладывает свой отпечаток на правотворческую процедуру принятия им нормативных актов. Хотя с легкостью можно обнаружить общие черты, свойственные всем видам правотворческих процедур.

Правотворческая инициатива. Правотворческая инициатива принадлежит всем членам российского Правительства. Поскольку между ними проводится разделение компетенции, проект вносит, как правило, тот член Правительства (или исполняющий его обязанности), который курирует или ответствен за решение вопроса, являющего предметом нормативного регулирования. От его имени составляется сопроводительное письмо и прилагается завизированный им проект постановления.

Приложение к проекту постановления всей необходимой информации. Она содержится в пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. В случае если нормативный акт влечет за собой необходимость внесения изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

Предварительное согласование проекта со всеми заинтересованными государственными органами. Таковыми являются:

♦  федеральные министры;

♦  руководители иных ведомств;

♦  руководители других государственных органов;

♦  органы государственной власти субъектов Федерации. Список данных организаций формируется министром, вносящим

проект, и утверждается Председателем Правительства Российской Федерации или его заместителем.

На визирование заинтересованным органам дается десять дней. Если у них есть замечания, они прилагаются к проекту.

Учет возражений и замечаний по проекту. Для этой цели проводится обсуждение его с руководителями согласующих органов и организаций с целью поиска взаимоприемлемого решения. Проект акта может быть внесен в Правительство с разногласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руководителями, имеющими разногласия.

Заключение Министерства юстиции Российской Федерации. Оно дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений, а также на предмет соблюдения правил юридической техники.

Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на бюджетные доходы или расходы, одновременно направляются на заключение в Минфин России. Если затрагиваются макроэкономические показатели и просматриваются последствия для субъектов предпринимательской деятельности, необходимо заключение Министерства экономического развития и торговли. На это предоставляется пятидневный срок (если проекты сложные — 30 дней).

Проведение экспертизы. На это предусматривается пятнадцатидневный срок. Экспертизу проводит юридическая служба Аппарата Правительства РФ. Экспертное заключение должно содержать оценку соблюдения порядка при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения. Не исключено направление проекта на экспертизу другим организациям, в частности в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Внесение проекта постановления на заседание Правительства Российской Федерации. Это право принадлежит Председателю Правительства (или его заместителю). Неурегулированные разногласия по проекту акта сначала рассматриваются Председателем Правительства (его заместителем) с участием органов, имеющих разногласия. Для этой цели может быть создан координационный или совещательный орган. По решению Председателя Правительства неурегулированные разногласия могут быть вынесены на заседание Правительства.

Рассмотрение проекта постановления. Сначала с докладом выступает член Правительства — инициатор проекта. Затем слово может взять любой член Правительства, руководители иных федеральных органов исполнительной власти.

Время для докладов устанавливается председательствующим, как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов — до 10 минут, для выступлений в прениях — до 5 минут.

Постановление принимается, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Если кто-либо из членов не согласен с принятым постановлением, его особое мнение может быть занесено в протокол заседания.

Подписание постановления. Подписание производится Председателем Правительства. Руководитель Аппарата Правительства проставляет дату и организует вы пуск принятого постановления.

Таким образом, процедура принятия подзаконных актов, к разновидностям которых относятся правительственные и ведомственные нормативные акты, является более оперативной, что связано с характером этих актов.