Базовая модель: инерционный сценарий
Он в общих чертах воспроизводит сложившиеся «правила игры» в элите, и, прежде всего, их преимущественно неформальный характер, низкую публичность и сравнительно низкий уровень конкуренции. Другими словами, этот сценарий воспроизводит систему «навязанного консенсуса».
Наиболее общими характеристиками инерционного сценария являются следующие:
В политической элите:
Доминирование административных каналов рекрутирования элит над публично-политическими;
Внутриэлитная борьба на всех уровнях власти проходит по принципу «не выносить сор из избы», противоречия редко переходят в публичную сферу; господствуют неформальные правила и соглашения.
Сохраняется явное доминирование федеральной элиты по отношению к региональным элитам;
Борьба региональных элит «уходит под ковер», предполагает наличие целого ряда наработанных коррупционных схем, слабость гражданских структур и практически полное отсутствие контроля над властью со стороны общества. Каналы рекрутирования местных элит оказываются практически перекрытыми, роль муниципального сообщества стремится к нулю. Партийная активность в регионах низка.
В институциональной сфере:
Выборы в органы государственной власти носят фактически плебисцитарный характер, являются формально свободными, но несправедливыми (с точки зрения доступа к ресурсам и предварительной селекции участников). Сохраняется фактический контроль государства над основными СМИ.
Сохраняется выраженное доминирование института президента над всеми другими политическими институтами. Перспектива формирования реально коалиционных органов (например, правительства на парламентской основе) невелика. На региональном уровне ключевую роль играет институт губернатора (президента республики).
Ключевым агентом создания и развития политических партий и, во многом, общественных организаций является правящая элита. Вероятный формат партийной системы: а) система с доминирующей «партией власти»; б) система частичного доминирования одной из «партий власти» в условиях управляемой ограниченной конкуренции пропрезидентских партий.
В сфере отношений «центр – регионы»:
сохраняется доминирование федерального центра во взаимоотношениях с регионами, которое сочетается с политикой опоры на экономически слабые, а потому политически зависимые регионы, и политикой сдерживания сильных регионов (неэффективного, однако, в силу серьезных лоббистских возможностей последних).
вероятность изменения территориальных границ государства невелика.
В сфере массового сознания
Политическая активность введена в жесткие, определяемые властной группой рамки. Гражданская активность политического характера снижена. В то же время не исключено (и даже вероятно) развитие гражданских инициатив в неполитической сфере.
Преимущественно реализуется стратегия опоры власти на «периферийные» слои населения (с более низкими доходами, уровнем образования и т.д.), в которых культивируется конформизм. И в региональном, и в социальном плане реализуется «ставка на управляемых».
При сохранении доминирующей роли идеологем «стабильности», «порядка», «сильного государства», сохраняют свое значение ценности личной свободы и демократии (пусть и своеобразно понимаемой).
Ключевые риски инерционного сценария связаны со следующим:
Создаются условия для продолжающегося отчуждения от власти широких слоев населения и значительной части элиты, которое уже на сегодняшний день находится на опасном для государства уровне. Достаточно высокий уровень доверия к действующему президенту соседствует с крайне негативным образом власти, удручающе низкой оценкой ее качества. Интегрально ослабляется ключевой «входной» параметр – поддержка политической системы.
Не создается системных предпосылок для улучшения качества властной элиты. Номенклатура функционирует в слабо конкурентной среде. Соответственно, нет предпосылок для улучшения качества государственного управления.
«Закрытость» номенклатуры приводит к ослаблению «притока свежей крови». Важный вопрос: сумеет ли такая система обеспечить адекватный кадровый резерв? Негативный ответ очевиден.
Увеличивается вероятность роста протестных настроений у наиболее активной и инновационной части общества с одной стороны, и политической апатии «молчаливого большинства» - с другой стороны. Интересы растущего среднего класса политически не представлены. Следовательно, можно ожидать, что его протест может принять достаточно деструктивные формы.
Система представительства окончательно перерождается в систему легитимации власти. Неизбежно возрастает уровень скрытого (до поры до времени) «накопленного протеста» в обществе и в той части элит, которая не допущена к каналам вертикальной мобильности (неизбежно в такой ситуации ограниченным).
Система политических институтов носит инструментальный характер и служит максимизации властных возможностей правящей группы. Неразвитость системы формальных институтов приводит к воспроизводству того риска, который мы наблюдаем в настоящее время: неопределенность в элитах = неопределенность во всем.
Консолидированный интерес бюрократии, являющийся основой инерционной модели, оказывает тормозящее воздействие на процессы модернизации. До тех пор, пока ожидания населения (прежде всего, относительно уровня благосостояния) не входят в явное противоречие с действительностью, для бюрократии существует возможность ограничиваться вялой имитацией реформ.
Слабая связь с обществом, приводит к искаженному (в оптимистическом ключе) представлению власти о происходящих в обществе процессах. В какой-то момент у правящей элиты исчезает понимание различий между проектируемым властью образом общества и реальностью. Соответственно, власть оказывается не готовой реагировать на вызовы со стороны общества.
Ключевые возможности инерционной модели связаны с ее главной характеристикой – стабильностью. В относительно благоприятных условиях (прежде всего, при высоком уровне цен на энергоносители) такая система способна функционировать достаточно долго. В целом, инерционная политическая стратегия довольно хороша с точки зрения удержания власти и ее передачи без фатальных последствий для допущенных к кормилу групп интересов. Также она обеспечивает довольно высокий уровень управляемости процессами в самых разных сферах общественной жизни.
Следует отметить, что в рамках инерционной модели успешная модернизация (в первую очередь экономическая) не является в принципе нереализуемой. В этом отношении у нее есть и свои преимущества, среди которых главное место занимают отсутствие необходимости тратить значительные ресурсы на публичную политическую борьбу и большой объем властных полномочий у субъектов принятия ключевых политических решений. Таким образом, существует возможность концентрации значительных ресурсов на «прорывных направлениях». Проблема в том, что инерционная модель отнюдь не рождает «автоматически» соответствующих стимулов для лиц, принимающих решения. Также нельзя забывать и о том, что осуществление «управления демократией» также требует немалых ресурсов, и не только материальных, и связано со значительными издержками.
В рамках инерционного сценария снижаются негативные эффекты воздействия «внешних» для политической системы рисков, связанных с недружественным воздействием со стороны зарубежных акторов. Это – одно из следствий общей закрытости системы, концентрации управленческих ресурсов на высшем уровне властной вертикали.
В целом, инерционная модель склонна продуцировать значительные внутренние риски с течением времени. Последние связаны с постепенным ослаблением обратной связи между политической системой и обществом и накапливаются медленно, что затрудняет адекватную реакцию на них со стороны властной элиты. По мере ослабления «внутреннего каркаса» политической системы она становится более уязвимой для внешних рисков, по отношению к которым изначально была довольно устойчива.
Альтернативная модель 1: Сценарий «жесткого» неконкурентного правления
Ключевое отличие данного сценария в том, что он опирается не на соглашение элит по поводу отсутствия конкуренции, а на полное доминирование одной группы на политической арене, которая и устанавливает «правила игры». Это различие является весьма существенным и не позволяет считать «жесткий» сценарий просо небольшой модификацией инерционного.
Реалистичных путей, ведущих к установлению «жесткой модели», просматривается несколько. Такая модель может возникнуть при провале попыток найти приемлемую альтернативу действующему президенту и нежелании последнего покидать свой пост, при явных сбоях в процессе обеспечения преемственности власти как поиска равнодействующей интересов ключевых элит. В более отдаленной перспективе «жесткий сценарий» возможен в том случае, если инерционная модель обнаружит явную неспособность справляться с накапливаемыми внутренними проблемами. Помимо внутриполитических факторов установлению жесткого неконкурентного правления могут способствовать во-первых, резкое ухудшение внешнеполитических условий (военные конфликты, обострение террористической угрозы), во-вторых, природные или техногенные катастрофы большого масштаба. Такого рода факторы обеспечивают предпосылки для легитимации «жесткого» режима, который на сегодняшний день не представляется оптимальным ни большинству населения, ни основной части элиты.
Основные характеристики сценария «жесткого неконкурентного правления»:
В политической элите
Формирование главенствующей, достаточно монолитной группы, связанной общими политико-экономическими интересами и директивно устанавливающей «правила игры» для других групп. Конкуренция проявляется только в борьбе за ресурсы и статусные позиции в рамках и под контролем данной группы.
Конкуренция полностью переходит на непубличный уровень.
Административные каналы рекрутирования политической элиты становятся единственными.
В то же время, конкретные характеристики ситуации в элите будут в значительной степени определяться тем, на какие группы будет сделана основная ставка в качестве «опоры режима». Это, в свою очередь, тесно связано с содержанием проводимого политико-экономического курса.
В институциональной сфере
Наделение президента на конституционном уровне исключительными полномочиями, полностью ставящими его вне системы сдержек и противовесов;
Снижение роли парламента и правительства (кроме ситуации совмещения должностей президента и главы правительства, что в данном сценарии вполне возможно).
Создание партийной системы с доминирующей партией, по сути близкой к однопартийной. Утрата выборами не только роли институциализации широких групп интересов, но и роли институциализации элитной конкуренции.
В сфере отношений центр - регионы:
Дальнейшее усиление централизации, прежде всего – концентрация финансов и полномочий на общенациональном уровне, возможная отмена выборов мэров и ограничение местного самоуправления, создание президентской администрацией еще более жесткого контроля над назначаемыми губернаторами, возможно – официальное преобразование России в унитарное государство.
Возможны попытки территориальной экспансии (например, присоединение Абхазии и Южной Осетии, фактическое объединение с Белоруссией). Условия для такого рода устремлений создается изоляционистскими тенденциями и ослаблением значимости мнения международного сообщества, что в «жесткой» модели практически неизбежно.
В сфере массового сознания:
Сохранение существующих тенденций в массовом сознании на пассивное «заглатывание» большинства проводимых властью решений.
Возможность удачной попытки элиты сыграть на глубоко укоренных в национальном менталитете образах «врага», «осажденной крепости» при одновременном акценте на патриотических чувствах через связь с героическим историческим прошлым.
Управление массовым сознанием через контроль и жесткое регламентирование СМИ. Смещение фокуса внимания с экономических и социальных проблем на внешнеполитические, вопросы безопасности, чрезвычайные ситуации в случае реализации наиболее жестких вариантов сценария.
Рост патриотических настроений может сопровождаться борьбой с националистическими всплесками, терроризмом, коррупцией как источниками беспорядков, что позволит сохранить легитимность власти для масс.
Риски реализации сценария жесткого неконкурентного правления легко просматриваются. Во-первых, они представляют собой существенно «усугубленную» версию рисков инерционного сценария, связанных с ослаблением обратной связи между «входом» и «выходом» политической системы. Если применительно к инерционной модели можно говорить о деформации системы представительства, то применительно к «жесткой» модели – о ее фактическом демонтаже. Это ведет к ухудшению качества политической элиты, функционирующей в неконкурентной среде.
Во-вторых, появляется новая группа рисков, связанных с необходимостью легитимации власти в общественном мнении: сознательное формирование такой внутри- или внешнеполитической ситуации, в которой «жесткие» формы руководства будут казаться оправданными и даже неизбежными. Здесь возможны варианты от «маленькой победоносной войны» до развертывания «охоты на ведьм» внутри страны; во всех случаях возрастает вероятность социального раскола и социальной нестабильности.
Наконец, новые риски несет в себе перестройка формата отношений с международным сообществом и выработка новой геополитической парадигмы, которые в данном случае видится практически неизбежными.
Возможности, которые несет в себе сценарий жесткого неконкурентного правления, связаны с обеспечением «авторитарного модернизационного прорыва» в сфере экономики и «зачистку» бюрократии (в частности, возможность начать реальную борьбу с коррупцией). В отличие от инерционного варианта, в рамках неконкурентного правления правящая группа в значительной меньшей мере опирается на общеэлитный консенсус, у нее «развязаны руки» и с точки зрения целей, и с точки зрения средств реализации политического курса.
Серьезная проблема данного сценария видится не только в авторитаризме как таковом, но в слабости модернизационных импульсов применительно практически ко всем элитным группам и низкому качеству большинства элитных субъектов. В случае выбора «жесткости без модернизации» вероятными вариантами развития сценария являются а) становление сравнительно стабильного режима по белорусскому образцу (с медленным накоплением негативных эффектов) «цветная» революция, неизбежный политический кризис.
Альтернативная модель 2: Сценарий управляемой конкуренции
Одна из важнейших особенностей данного сценария состоит в том, что в ситуации конкуренции нескольких элитных групп резко возрастает значимость массовой поддержки как ресурса борьбы за власть. Следовательно, у групп высшей элиты появляются стимулы для мобилизации политического участия граждан, перевода внутриэлитной борьбы на публичный уровень. Как и в инерционном сценарии, основные «импульсы» партийного строительства идут «сверху вниз», но разница принципиальная: населению предлагаются некие содержательно разные альтернативы, и происходит уход от плебисцитарной модели «одобрения» действий властей. При этом возможные границы «политического предложения» электорату со стороны партий, в особенности в плане критики политического курса власти, достаточно строго установлены на уровне неформальных соглашений.
Основные характеристики сценария управляемой конкуренции:
В политических элитах
На политической арене присутствуют несколько конкурирующих групп элит, объединенных как общими политико-экономическими интересами, так и общими мировоззренческими и поколенческими характеристиками. Именно по линии «проектного видения» будущего развития России может пройти ключевое размежевание между элитными группами.
Усиливается публичность конкуренции и создаются предпосылки для ее более эффективной институциализации.
Происходит расширение каналов рекрутирования элит. Более важную роль начинают играть политические партии.
В институциональной сфере
Практически неизбежно относительное снижение роли института президента и связанных с ним институтов. В противном случае победившая на президентских выборах группа будет обладать слишком значительными ресурсами для «подавления» оппонентов, что лишает сценарий управляемой конкуренции долгосрочной перспективы.
Соответственно, возрастает роль других институтов государственной власти, прежде всего парламента и правительства. Создаются предпосылки для более активного участия парламента в формировании правительства.
Партийная система приобретает следующий формат: 2 – 3 ведущих партии (по числу ключевых групп) и ограниченное количество других партий, борющихся за прохождение заградительного барьера в качестве задачи-максимум. Полный переход к двухпартийной (или близкой к ней, например, 2,5-партйной) системе в условиях пропорциональной электоральной формулы вряд ли возможен.
В сфере отношений «центр - регионы»
Система управляемой конкуренции создает предпосылки для перегруппировок в региональной элите: не исключено частичное возрождение модели, когда главы регионов неформально составляют «корпуса поддержки» конкурирующих элитных групп в центре. Для этого необходимы некоторые изменения в процессе наделения властью губернаторов. Возможно такое изменение процедуры, при котором позиция президента не будет однозначно решающей; например, повышение значения собственно региональных легислатур и представленных в них политических партий. В целом, модель «управляемой конкуренции» создает некоторую основу для тенденций децентрализации, в т.ч. укрепления местного самоуправления, его наделения дополнительными полномочиями и доходной базой. Также растет вероятность перехода к всенародным выборам Совета Федерации, как органа представительства региональных элит (или, как минимум, создания законодательных ограничений для назначения сенаторами представителей столичных элит).
В сфере массового сознания
Реализация этого сценария, требующего достаточно высокого уровня политического участия чревата рисками. Вязкость массового сознания, его неустойчивость в совокупности с политической апатией делают этот сценарий хотя и реализуемым, но мало предсказуемым по своим последствиям. Эта особенность массового сознания является основной посылкой для провалов многих партийных проектов разрабатываемых сверху. С другой стороны большинство граждан не готово к самостоятельной и активной политической позиции, их представления носят абстрактный характер.
В среднесрочной перспективе при условии сохранения существующих тенденций маловероятным представляется существенное повышение уровня политической активности и интереса к политической сфере.
Реализация этого сценария возможна при условии опоры элитами на политически активных граждан без попытки привлечь более широкие массы.
Основные риски реализации сценария управляемой конкуренции связаны с утратой стабильности и возможным «раскачиванием лодки» в борьбе за власть в условиях слабо развитой гражданской культуры и отсутствия традиций добросовестной конкуренции. Эти риски особенно велики, пока не пройден этап институциализации модели, закрепления на формальном уровне и в сознании элиты «правил игры». Это требует определенного времени: видимо, не менее двух электоральных циклов, на протяжении которых страну не будут ожидать серьезные внутренние и внешние потрясения. В этом смысле модель управляемой конкуренции будет лишь постепенно – и при определенных условиях - обретать устойчивость.
Ключевые возможности в рамках данного сценария связаны с наличием элементов диалога с обществом (пусть и с преобладанием «нисходящих» потоков) и, соответственно, возможность перехода в более отдаленной перспективе (за пределами периода упреждения) к модели развитой демократии. Очень важно, что этот сценарий будет способствовать формальной институционализации политической системы и снижению роли ее «теневого» компонента, - публично конкурирующие элиты уже не могут свести все к кулуарным договоренностям. Не менее важно, что значительные элементы открытости в политической системе будут делать ее более чувствительной к различным вызовам, в том числе и, прежде всего, - со стороны общества.
Фоновый сценарий: «игра без правил» («неуправляемая конкуренция»)
Данный сценарий не является самостоятельной долгосрочной альтернативой внутриполитического развития, он по определению нестабилен. В то же время «игра без правил» - вполне реалистичное «переходное» состояние между вышеназванными «магистральными» сценариями (именно в этом смысле он назван «фоновым»). «Игра без правил» - это ситуация жесткой борьбы между элитными группами в условиях крайней слабости как формальных, так и неформальных политических институтов. Такая ситуация может быть вызвана:
Отсутствием приемлемой для ключевых элитных групп кандидатуры на ключевой – президентский – пост. Кризисом одной из «магистральных» моделей развития: например, исчерпание возможностей противостояния внешним угрозам и реагирования на внутренние вызовы в рамках инерционного развития.
Примечательно, что любая из трех ключевых моделей может либо на время трансформироваться в «игру без правил» (инерционный сценарий, сценарий управляемой конкуренции) либо стать механизмом ее преодоления (сценарий жесткого неконкурентного правления). Это связано с низкой институционализацией политических отношений в рамках системы.
Несмотря на значительный негативный потенциал данного сценария, он не представляется невероятным. Исход данного сценария может быть сведен к двум возможным вариантам: а) распад территориальной целостности РФ и установление «внешнего управления»; б) выдвижение конструктивных сил и формирование модели управления, ориентированной на вектор модернизации.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему