В 1990-1991 гг. по России прокатился так называемый парад суверенитетов, когда почти все субъекты федерации приняли резолюции о суверенитете, близкие по содержанию к утвержденным до этого союзными республиками, ставшими вскоре независимыми государствами. Пионерами борьбы за суверенитет еще в советское время выступили Татарстан, Якутия и Чечено-Ингушетия. Тогда о серьезности намерений этих республик обрести полную независимость могли свидетельствовать их законодательные акты. Например, конституция Татарстана определяла республику как суверенное государство, субъект международного права. Конституционный закон О недрах отнес всю государственную собственность на территории Татарстана, его недра с их содержимым к исключительной собственности республики. В 1992 г. о своем выходе из федерации заявила Чеченская республика (Ичкерия). В это же время реальная угроза насильственного вывода из Российской Федерации нависла над Кабардино-Балкарией. После того как российские республики продемонстрировали парад суверенитетов, непреодолимое желание повысить свой статус возникло у российских краев и областей. Сначала Вологодская и Свердловская области, а затем и ряд других русских регионов объявили о своем намерении провозгласить себя республиками. В октябре 1993 г. Свердловская область осуществила свое опасное намерение и приняла конституцию Уральской республики, вскоре, правда, дезавуированную федеральной властью. Свою суверенизацию анонсировали даже административные районы в некоторых городах. Инерция распада СССР набирала силу, и никто в то время еще не знал, когда и на каком территориальном уровне она может завершиться. Но существовали и объективные причины для роста напряженности между центром и регионами. В начале 1990-х годов Россия, хотя и именовала себя Федерацией, в действительности оставалась унитарным государством. Огромной страной по-прежнему управляли из одного центра. Средства, заработанные наиболее развитыми областями Центрального региона - Уралом и Поволжьем, а также сверхдоходы нефтедобывающих территорий Западной Сибири уходили в федеральную казну, и назад в регионы возвращалась только малая часть, размер которой не был связан с результатами их производственной деятельности. Неэффективность такого управления проявилась еще в советские времена, а после распада Союза она превратилась в анахронизм. Через федеральный бюджет между регионами крайне неэффективно перераспределялось около 10% ВВП. Старые экономические связи между территориями разрушились, централизованная система управления ослабела, вся сфера хозяйственной деятельности фактически сосредоточилась в руках местных властей, хотя юридически они по-прежнему были лишены соответствующих полномочий. Нарастало недовольство регионов. Не только республики, но и русские края и области, прежде всего богатые сырьевые земли, добивались большей самостоятельности, особенно во внешнеэкономической деятельности. Правда, суверенизация русских регионов реальной опасности для целостности страны не представляла (т.к. идея суверенной республики, например, не опиралась на политическую поддержку населения, которое было абсолютно равнодушно к возне, затеянной местными властями по этому поводу). Совершенно иначе обстояло дело в национальных республиках. Здесь в те годы развивались массовые национальные движения, вожди которых могли вывести на улицы тысячи сторонников республиканского суверенитета. Энергию этих движений поначалу подчинили себе лидеры республик. Бывшая коммунистическая номенклатура использовали эту энергию, дабы сохранить за собой власть или прийти к ней. В первые годы существования новой России силы, заинтересованные в сохранении ее целостности, были крайне слабы. Лидеры национальных движений нерусских народов добивались суверенитета для своих республик, а русские националисты не способствовали укреплению общероссийского единства, поскольку мечтали о восстановлении СССР. Развернувшаяся в 1992-1993 гг. борьба за власть между двумя центрами силы в России - президентом и парламентом - существенно ослабляла федерацию. В этом противоборстве обе стороны пытались заручится поддержкой региональных лидеров, а те в уплату за содействие требовали все больших привилегий для своих территорий. Но уже к концу 1993 г. ситуация стала меняться. Заметно понизился уровень активности национальных движений, выступавших с откровенно сепаратистскими лозунгами, в связи с потерей поддержки населения.
Изменилось общественное мнение. В массовом сознании россиян постепенно росла уверенность в том, что целостность России укрепляется, а главное - уменьшается угроза вооруженных конфликтов, в то время неизбежной спутницы вероятного распада страны. Это связано с окончанием периода двоевластия в России; с переменами политических ориентаций подавляющего большинства региональных лидеров.
Важно и то, что в октябре 1993 г. президент Ельцин выступил с заявлением о необходимости пересмотра концепции осуществления хозяйственной реформы и переноса центра тяжести экономических преобразований в регионы. К концу 1990-х годов пропорции региональных и федеральных бюджетов в консолидированном бюджете РФ стали почти равными.
В основном перелом негативных тенденций в области федеративных отношений был достигнут за счет переговорного процесса, компромиссов и взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик.
Границы допустимых уступок республикам со стороны федеральной власти определяются ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры. С конца 1993 г. в России установился новый политический порядок. А за расширение прав региональной элиты на федеральном уровне местные лидеры обязались усмирить наиболее радикальные национальные движения. С тех пор не наблюдалось ни одного проявления этнического сепаратизма, за исключением конфликта с Чечней, которая в то время ни в каких договоренностях с лидерами России не участвовала. Устойчивость российской федеративной системы прошла проверку на прочность в период экономического кризиса 1998 г. После объявления федеральным правительством дефолта почти все регионы стали предпринимать меры экономической самозащиты, которые реально угрожали сохранению экономической целостности страны и вступали в вопиющее противоречие с конституционным принципом свободного перемещения капиталов, товаров и услуг на всей территории России. Подобные действия дали повод известным политикам говорить о распаде страны чуть ли не как о свершившемся факте. Публицисты и ученые, в свою очередь, попросту соревновались друг с другом в мрачности прогнозов относительно дезинтеграции страны. В это же время появилась идея о необходимости предпринять чрезвычайные административные меры сверху для нормализации кризисной ситуации, например, отменить республиканскую и ввести губернскую форму правления или усилить роли восьми региональных ассоциаций экономического сотрудничества, что позволило бы помочь Российскому государству, правительству и администрации президента сформировать ту вертикаль власти, которая была бы работающей и взаимообязанной. Ни в то время, ни позднее не было никакой нужды в чрезвычайных административных мерах, поскольку в России уже сложились обычные, классические механизмы, надежно обеспечивающие сохранение целостности федерации. Уже через три недели после дефолта федеральная власть включила обычные правовые механизмы борьбы с экономической автаркией. Их использование привело к неожиданно быстрому успеху. Так, 23 сентября 1998 г. генеральный прокурор РФ Ю. Скуратов дал указание всем прокурорам субъектов федерации проверить законность действий местных властей о приостановлении перечисления налоговых и иных платежей в федеральный бюджет, которые он назвал сепаратистскими, грубо нарушающими федеральное законодательство Уже на следующий день действия региональных властей были опротестованы. Многие должностные лица были привлечены к уголовной ответственности. Еще раньше, 10 октября 1998 г., Центральный банк России отозвал лицензию банка Калмыкии, по сути ликвидировав его. Республика дорого заплатила за попытку присвоить себе средства, предназначавшиеся для уплаты федеральных налогов. С сельскохозяйственным сепаратизмом довольно быстро и жестко расправился рынок: те края и области, которые ограничили вывоз продовольствия, в ответ перестали получать бензин и горюче-смазочные материалы, поэтому им пришлось самим отменить свои решения. К октябрю 1998 г. от проявлений экономического сепаратизма в России не осталось и следа. Когда российские власти стали использовать договоры между центром и регионами как механизм согласования взаимных интересов, то, вероятно, даже не подозревали, что во многих странах действуют некие похожие механизмы. Многие западные теоретики полагают даже, что федерализм - это не столько раз и навсегда установленный законом порядок распределения ответственности между центром и регионами, сколько механизм согласования интересов.
Административные реформы президента Путина чаще всего связывают с созданием федеральных округов. Но реформа Совета Федерации и, прежде всего, вывод из его состава региональных лидеров, исключает возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центра и регионов. Сегодня российский сенат - это либо место, где некогда важные, но отставные персоны федеральной номенклатуры досиживают до пенсии, либо инструмент для так называемых олигархов, лоббирующих с его помощью свои корыстные интересы. Но такой Совет не в состоянии позитивно влиять на федеративные отношения. Другой элемент новой административной реформы – создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента, рассматривается в регионах как метод прямого административного давления федерального центра на региональную элиту и систему местного управления в целом.
Основная функция полномочных представителей в округах сводится к надзору за лояльностью региональной элиты по отношению к федеральному центру. Они настаивают на изменении только тех элементов регионального законодательства, в которых усматривают ущемление прав или интересов центра. Одна из основных функций представителей президента в федеральных округах состоит в использовании административных ресурсов для проведения выборов глав регионов по сценариям, считающимся благоприятными для Кремля. Однако данная функция полпредов официально не декларируется, и этот факт уже указывает на то, что федеральная власть сама признает ее незаконность и вроде бы даже стыдится. Поначалу у региональных лидеров преобладал страх перед давлением центра; большинство из них остерегались открыто высказывать свое отрицательное отношение к преобразованиям административной системы. Но вскоре лидеры некоторых республик уже открыто поставили под сомнение целесообразность преобразования Совета Федерации и создания семи административных кругов. Федеральные министры прямо, а чаще косвенно, выражают обеспокоенность попытками полпредов президента в округах поставить под контроль финансовые потоки, направляемые из центра в регионы. Они также фактически отказываются признавать полномочия посланцев центра контролировать деятельность региональных отделений федеральных министерств. Федеральные чиновники могут блокировать активность окружных должностных лиц в тех областях, которые вызывают у центра тревогу. Сегодня у полпредов практически нет ни финансовых, ни административных, ни, тем более, символических ресурсов для осуществления своей деятельности. Наметился обратный задуманному процесс - полпреды постепенно превращаются в лоббистов интересов регионов на федеральном уровне. Конечно, права федеральных служащих в регионах нужно защищать от посягательств локального чиновничества. Но путем усиления роли и укрепления независимости судебной власти. Наибольшее влияние на развитие российских республик может оказать та часть административных реформ, которая предусматривает изменение пропорций в распределении налогов, идущих в федеральные и региональные бюджеты.
Разумеется, власть региональных лидеров должна быть ограничена, но не сверху, не за счет большей централизации, а снизу, путем развития местного самоуправления. Но главный недостаток новых реформ состоит в том, что они обусловили ослабление и без того недоразвитого в России местного самоуправления. Федеральные власти тешат себя иллюзиями, что рост числа субъектов РФ, полностью зависимых от них материально, сделает региональные элиты более покладистыми. На деле складывается противоположная ситуация: чем меньше средств в региональных и муниципальных бюджетах, тем меньше ответственности несут их руководители и тем ниже уровень спроса с них. Для территорий с преобладанием нерусского населения указанная тенденция может привести к росту антирусских настроений и фобий, поскольку в таких местах федеральная власть воспринимается как русская и исходящие от нее неприятности зачастую рассматриваются как целенаправленная дискриминация иных этносов.
По данным ВЦИОМ, именно межнациональные отношения в России оцениваются как ухудшившиеся с приходом к власти Путина, хотя уровень удовлетворенности россиян другими сторонами жизни возрос. Сегодня Россия дрейфует в потоке стереотипов, захлестывающих общество, и множество политиков пытается играть на негативных этнических стереотипах. Именно поэтому наибольшая угроза обществу ныне представлена не столько фанатичным экстремизмом масс, сколько прагматичной радикальностью элит. Особенно опасен национализм, маскирующийся под оболочкой политической респектабельности. Эта тенденция таит в себе не только опасность обострения межэтнических отношений, но и формирования в стране социокультурного климата, неблагоприятного для ее модернизации. Если русский национализм как идея политического доминирования этнического большинства утвердится в качестве государственной идеологии, то это будет губительно для обеспечения целостности России, поскольку ответом на национализм абсолютно преобладающего этноса неизбежно станет рост националистических настроений других народов, а, следовательно, и развитие этносепаратизма.
Можно с уверенностью утверждать, что уровень этнического сепаратизма как единственной реальной угрозы для целостности России в первые годы ее существования был выше, чем сейчас. К середине 1990-х годов инерция распада СССР исчерпала себя. Наиболее активная часть национальных лидеров включилась в состав общероссийской бизнес-элиты или в систему органов управления разного уровня. Лидеры российских республик к этому времени перестали заигрывать с национальными движениями, рассматривая их уже как единственную опасность для их пребывания во власти. Правящая элита в республиках качнулась в сторону союза с федеральной властью, а последняя сумела использовать договорный процесс для стабилизации политической ситуации в стране.
Многие аналитики связывают перспективы сохранения целостности России с особенностями ее этнического состава. Российская Федерация, в отличие от СССР, в целом достаточно однородна в этническом отношении: русские составляют более 80% населения страны и численно преобладают в большинстве ее республик. Однако демографическая ситуация меняется, и уже более 40 лет доля русского и в целом славянского населения в России сокращается, а удельный вес представителей народов, которые можно условно отнести к одной статистической группе - исламских народов, быстро растет. Особенно заметны перемены в этническом составе отдельных регионов.
Русские уже сегодня являются этническим меньшинством в подавляющем большинстве республик Северного Кавказа. Само по себе численное доминирование одного народа не укрепляет территориальную целостность. Напротив, в определенных ситуациях это обстоятельство способно стать фактором дезинтеграции, поскольку малочисленные народы могут опасаться за свое культурное сохранение. Поэтому в демократических странах представители этнического большинства пытаются создать механизмы повышения доверия к себе со стороны малых народов. Реально преобладающая часть государств, считающихся демократическими, являются одновременно и полиэтничными. В этом плане Россия стоит на перепутье. Есть отдельные признаки того, что федеральная власть возвращается к сложившейся еще в Российской империи модели, ориентированной на политическое доминирование русских и православия. В то же время российские власти демонстрируют шаги в сторону создания мультикультурного полиэтнического общества, основанного на принципах равенства и партнерских отношений этносов и религиозных групп.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему