Эффективность права.

Это—самая сложная проблема правовой науки. Она включает комплекс вопросов, начиная от правотворчества, социальных функций прав до реализации права. Франция занимается ей  с начала ХХв. В СССР существовало ВНИИ советского законодательства, в рамках которого в течение почти двадцати лет функционировала лаборатория изучения эффективности законодательства, работавшая по заказам Министерства юстиции СССР.  Советская теория эффективности законодательства находилась в рамках инструменталисткого подхода к праву как средству руководства обществом, инструменту достижения экономических, политических или иных внешних к праву целей. Важно, что в таком толковании эффективности цели, которым служит право, не являются правовыми, т.к. юридические цели –это низшее звено в цепи непосредственных материальных целей. Эта теория наиболее полно изложена в монографии «Эффективность правовых норм», М., 1980.

Постсоветская традиция ориентируется на совершенно иной подход: на правовое законодательство и понимание законотворчества как согласования различных социальных интересов, при котором свобода реализации одних интересов не ущемляет других с учетом правообразующего интереса. Поэтому задача правового регулирования состоит не в достижении заданных сверху целей, а в выражении и согласовании естественно возникающих социальных интересов.

В современном понимании правовой природы и сущности  закона, в условиях формирующего правового государства эффективность следует измерять его вкладом в укрепление правовых начал государственной и общественной жизни, развития форм свободы в общественных отношениях. Это по сути то же самое, но без ориентирования на внешние к праву цели, но на постоянную суть права как меры свободы.

Право как продукт общества. Важный вопрос: «Почему законодатель закрепляет в законе одни нормы и игнорирует другие?» Ответ лежит в делении социальных норм на нейтральные к праву социальные нормы, правовые и антиправовые по своей природе социальные нормы.

Для социологии права интересны социальные нормы, которые по своей природе имеют правовой характер, т.е. соответствуют критерию формального равенства, но еще в силу некоторых причин не санкционированы законодателем и не закреплены в форме нормы закона. Это характерно для формирующейся или обновляющейся правовой системы, когда общество восполняет пробел в законодательном регулировании негосударственным правотворчеством. Наличие в сфере правовой регуляции соответствующих норм правового характера свидетельствуют о том, что различные социальные интересы, обусловившие их появление, сумели прийти к компромиссу и очертить пространство правообразующего интереса. Такие нормы имеют правовую природу и нуждаются в законодательном закреплении. Правовую по природе норму можно отличить от всех иных по критериям:

-формального равенства субъектов отношения,

-добровольного согласия,

-общей значимости, т.е. может быть распространена на всех субъектов регулируемого ей круга отношений, не является по своей природе и сущности правовой, т.к. она влечет н6еравенство и потому вредна. Социология призвана выявить это.

Для права значимы как правовые по своей природе социальные нормы, так  и антиправовые. Неверно думать, что все социальные нормы, возникающие в результате саморегуляции общества, всегда закрепляют полезные и необходимые формы человеческой деятельности. Например, нормы криминальной юстиции подлежат искоренению. Но если антиправовая норма сформирована, это тревожный сигнал, т.к. разовое социально-негативное явление стало нормой. Социология права призвана их выявить, изучить  и отразить запрет на них в законодательстве.

Эффективность права может рассматриваться как:

• показатель частоты применения уголовных норм (Ж.Карбонье, Венгеров, Никитинский),
• определяется отношением частоты проявлений отклонений к  правомерному поведению (Гейнер, Гирш),
• соотношение между целями, содержащимися в законе и результатом их действий, т.е. достижение социальных целей, поставленных изданием нормативного акта (Подгурецкий, советская школа),
• вклад закона в укрепление правовых начал и свободы в правовом государстве,
• есть, если между нормой и поведением личности или социальной группы возникает причинная связь, норма проходит через сознание (К.Кульчар),
• способность правовой системы быстро решать назревающие конфликты в социальных отношениях (оптимизировать уровень конфликтности) или степень соответствия реального уровня конфликтности в урегулированных законом общественных отношениях к оптимальному для них уровню конфликтности (В.В.Лапаева). Мера конфликтности как показатель (не)эффективности  права измеряется, с одной стороны, уровнем пассивной (например, нарушение норм трудового законодательства) конфликтности и активной (забастовки, выступления профсоюзов) и, с другой стороны, латентной и потенциальной конфликтности (психологический климат в трудовом коллективе). В каждой ситуации есть свои оптимальный для нее уровень конфликтности. Полное отсутствие конфликтов также плохо, как и повышенная конфликтность. Бесконфликтность может объяснятся подавлением свободы, недостаточной правовой урегулированностью, ведущей к хаосу и произволу со стороны участников отношений. В России, согласно этому критерию, эффективность права равняется примерно 54%.

Основными факторами эффективности права выступают:

1.     Социально-правовое качество самой правовой нормы (законодательства).

2.     Эффективность правоприменительной деятельности.

3.     Уровень правосознания правоприменителей и населения.

Социально-правовое качество законодательства. Сводить низкую эффективность права к необеспеченности правовых норм надлежащими механизмами реализации—значит упрощать проблему.

Иногда приходится слышать, что, мол, принято столько хороших и нужных законов, но беда  в том, что они не действуют. При такой постановке вопроса выход видят в создании и укреплении правовых механизмов реализации уже принятых хороших законов (усиление государственного контроля за реализацией законодательства, введение более жестких санкций за невыполнение законов и т.д.). Между тем, как справедливо подчеркивает В.В.Лапаева,  хороший закон—это лишь такой, который действует, достигая поставленных целей правового регулирования. Если же закон не действует, то это плохой закон, и важно понять, почему именно он плох.

Если проблема эффективности прав затрагивает все стадии механизма правового регулирования, то проблема качества закона—это проблема правотворчества.

Качество закона определяется формой и его социальным  содержанием. Качество закона по форме включает:

• адекватность выбора способа правового воздействия,
• правильность определения субъектов правового регулирования,
• обеспечение должной координации прав и обязанностей,
• значимость предусмотренной санкции и поощерения,
• наличие и действенность гарантий реализации закона,
• вписанность нормы в существующую правовую систему.

Качество закона по социальному содержанию включает:

• адекватность потребностям развития общества,
• адекватность потребностям регулируемым отношениям,
• способность закона быть инструментом согласования различных интересов,
• способность закона оптимизировать уровень социальных конфликтов.

Социальное содержание законов определяет их способность быть  инструментом справедливого согласования интересов различных социальных субъектов на базе правообразующего интереса. При этом следует иметь в виду, что правовое, то есть основанное на правообразующем интересе, решение конкретного вопроса, как правило, может быть эффективным лишь, если он является частью общей правовой модели общественного согласия. Например, социальным содержанием Закона о спорте в Российской Федерации  можно считать порождаемое им иждивенчество, снижение демократизма, слабость спортивных обществ, усиления администрирования как метода управления спортом.

Комплексно с позиции указанного определения качества правовых актов оно не исследовалось. Нет научного анализа отрицательного влияния некачественных правовых норм на развитие общества в целом, элементов общественных отношений, социальных групп и отдельных граждан. У нас, к сожалению, не принято привлекать к ответственности государственных деятелей, издающих некачественные законы и подзаконные акты. А надо бы, поскольку их осуществление на практике ведет к огромной потере объема производства материальных благ, связано с отрицательным влиянием на духовную и нравственную жизнь общества в целом и конкретных граждан. Уместно вспомнить наказ Петра I: «Все прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству ущерба не чинить, а кто прожекты будет абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю- в назидание потомкам».

Проблемы качества законодательства в Республике Беларусь. В начале немного статистики. В последнее время в Республике Беларусь создана широкая законодательная для обеспечения прав и свобод граждан, гарантии их реализации. На основе и в соответствии с Конституцией приняты сотни важнейших законов и десятки кодексов. В частности, за период с 1994г. по 2003г. принято более 709 законов (в том числе 22 кодекса), 199 декретов, 2080 указов Президента Республики Беларусь, около 16 000 постановлений Правительства и более 10 000 ведомственных нормативных актов. Согласно Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь от 10.04.2002г. №205, основным направлением развития национального законодательства является обеспечение прав и свобод граждан, гарантии их реализации. В результате формируется качественно новая система права, где закон выступает как основа и средство взаимоотношений граждан и государства. Однако качество нормативных правовых актов не находится на должном уровне.

Конституционный Суд в послании о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2002г. весьма критически оценил правотворческую и правоприменительную практику. Имеющиеся значительные недостатки существенно препятствуют осуществлению прав и свобод граждан и не способствуют формированию правовой личности, правового государства.

К проблемам качества законодательства в Республике Беларусь относится, например, отсутствие четкой иерархии нормативных правовых актов и четких критериев в определении вида используемого нормативного правового акта. Так, отсутствуют четкие критерии, позволяющие определить, какие именно общественные отношения должны регулироваться законом, а какие подзаконными актами. Ст. 97 Конституции Республики Беларусь содержит перечень вопросов, по которым должны приниматься законы. Однако не исключается и принятие по этим же вопросам иных нормативных правовых актов. Все это вызывает затруднения при определении вида нормативного правового акта, необходимого и целесообразного в каждом конкретном случае. Пока такое определение осуществляется по субъективной оценке социальной значимости регулируемых общественных отношений. В результате нередко издаются подзаконные акты по вопросам, требующим регулирования на уровне закона. Классическим примером стали положения Декретов Президента о валютном регулировании в силу их важности должны были быть закреплены в законе, и, наоборот, положения Закона Республики Беларусь «О семенах и племенном деле в животноводстве» не содержит сколько-нибудь значимых норм права. Наблюдается тенденция к попытке урегулирования правом не относящихся к сфере правового регулирования отношений. Например, проект основ законодательства об охране семьи в России, снятый с обсуждения, который наделял семью как некое целое правами субъекта права, что влекло ущемление личных и имущественных прав каждого ее отдельного члена и вторгался в моральную сферу отношений. Имеется разбалансированность и противоречивость концепций законов, взятых из разных правовых систем, стилистические погрешности, избыточная нормативность или механическое воспроизведение или неоправданное дублирование предписаний других нормативных актов, отказ от норм прямого действия, декларативно-просветительский характер законов, не снабженных санкциями и механизмом реализации, фактический отказ от отраслевого законодательства, перевес привилегий над обязанностями- влекущие неоднородное толкование. Иногда наблюдаются ошибки в прогнозировании механизма правового регулирования, когда результаты применения нового законодательного акта далеки от желаемых. Чрезмерная правотворческая деятельность министерств ведет к тому, что фактически принятые законы вступают в силу после того, как ведомства издадут соответствующие инструкции. Как следствие, на каждые 10 законов приходится от 10 до 140 подзаконных актов. Категорически негативным является введение в подзаконных актах положений, сужающих или противоречащих положениям законов. Противоречивость норм прав друг другу. Так, нередко одновременно принимаются и имеют одинаковую юридическую силу нормативные акты, по-разному регулирующие одни и те же отношения. Характерный пример. В декабре 1997г. были приняты два закона, каждый из которых изменил статью 196¹ Уголовного кодекса предусматривающую ответственность за нарушение порядка проведения собраний, митингов и демонстраций. Оба закона вступили в силу в один день—15 января 1998г., при этом один из них усилил ответственность за указанное преступление, а другой—смягчил.

Отдельным актам законодательства в отступление от конституционного правила – «закон не имеет обратной силы» (ч.6 ст. 104 конституции Республики Беларусь) порой придается обратная юридическая сила, что ограничивает права граждан. На практике можно встретить правовые положения, не соответствующие Конституции и общепризнанным принципам международного права или и юридических лиц, ухудшает их правовое положение и дезориентирует в хозяйственной деятельности. Правовой основой такой практики является пункт 2 ст. 392 Гражданского кодекса, обязывающий приводить условия заключенного договора в соответствие с принятым актом законодательства. В своем решении от 23.07.2004г. Конституционный суд отметил, что если в самом нормативном правовом акте  или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на правоотношения, возникшие до его вступления в силу, обратная сила может быть придана только тем положениям, которые не ухудшают положение  граждан и юридических лиц.

В целях соблюдения прав человека А.Г.Тиковенко рекомендует по примеру западных стран принять Закон об административных процедурах, в котором бы регулировались бы вопросы между гражданином и исполнительной властью, в частности, рассмотрение жалоб граждан должно проходить в определенной процессуальной форме на основе единых прозрачных правил, что гарантирует гражданину исключение злоупотреблений властью должностных лиц, сводить к минимуму необоснованное административное управление.

С целью совершенствования законотворческого процесса в республике действуют Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь  и Национальный центр правовой информации.

Эффективность правоприменительной деятельности. В среднем срок от издания правовой нормы до первых фактов ее применения в конечном звене (гражданином, должностным лицом) равен году. К условиям эффективности правоприменительного процесса относят:

• хорошее качество исходной нормы,
• наличие материальных, кадровых, организационных ресурсов для ее применения,
• оптимальный механизм применения нормы,
• достаточно высокий уровень правовой информированности,
• знаний  и культуры исполнителей,
• их заинтересованность в реализации нормы,
• наличие и эффективность санкций за неисполнение нормы.

Основными дефектами правоприменительного процесса являются:

• Недостаточность звеньев правоприменительной цепочки,
• Избыток таких звеньев,
• Несовершенство звеньев,
• Недостаток правовых связей между звеньями,
• Избыток связей,
• Несовершенство связей,
• Деформирующее влияние внешних факторов,
• Общее несовершенство функционирования механизма правоприменения.

Приводятся данные, что наш механизм правоприменения эффективность равна 40-50% по сравнению с идеальной моделью. Степень достижения конечных целей изученных норм была определена в 54%, то есть социальные цели изданных законов реализованы на половину.

Причинами низкой эффективности правоприменения являются:

• Неиспользование гражданами прав вследствие неосведомленности,
• Незнание механизма использования своих прав,
• Отсутствие объективных условий их осуществления,
• Отсутствие объективных условий их осуществления (например, формальное отношение должностных лиц к обеспечению этих прав, волокита, процессуальная необеспеченность материальных прав).

Объективные причины низкой эффективности правопименения в процентном соотношении примерно таковы:

• 15%- экономические (в первую очередь), имеется в виду, что исполнение нормы противоречит экономическим  интересам правоприменителей,
• 6%- территориальные особенности применения нормы,
• 6%- слабая организация дела,
• 5%-недостаточное информирование,
• дефекты планирования и т.п.

Среди субъективных наибольшей значимостью обладают:

• 8%- дефекты социокультурного политико-правового свойства,
• 8%-ценностно-психологические недостатки.

 Социологический подход к изучению правотворчества состоит в:

• выявлении системы факторов правотворчества,
• практические рекомендации,
• выявлении воздействия расслоения общества на правотворчество,
• выявлении группы давления,
• исследовании истинную волю законодателя под декларативными положениями,
• мониторинге состояния правовой системы.