Вопрос о понятии и сущности права граждан на равный доступ к государственной службе имеет большое значение для российского конституционного права. Эта проблема особенно актуальна с точки зрения реформирования государственной службы в нашей стране. В то же время установление содержания концепции «право граждан на равный доступ к государственной службе» возможно при условии рассмотрения таких терминов, как «услуга», «гражданская служба», «государственный служащий», равный доступ к государственной службе».
Термин «служба» на русском языке имеет много значений, словари содержат до шести его определений. С одной стороны, тот или иной орган исполнительной власти (Федеральная служба Безопасности, Федеральная служба судебных приставов) упоминается как услуга, а с другой — услуга относится к деятельности определенных категорий граждан. Во втором значении служба представляет собой вид социальной общественно полезной деятельности.
Авторы толкового словаря русского языка понимают под службой работу, занятия служащего, а также его место работы. Таким образом, служащий — «это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда, а служить — значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу». В обобщенном понимании служба рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности, в которой заинтересовано общество. По сравнению с другими видами деятельности специфичность услуги заключается в том, что работник в процессе своей работы, как правило, не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг.
Важно также отметить, что трудовой процесс служащего, наряду с профессиональными и техническими правилами, регулируется нормами социальных отношений, некоторые из которых являются правовыми нормами. Наличие правовых отношений в самом трудовом процессе служащего является характерной чертой и обязательным элементом его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которые он обслуживает или служит.
В литературе можно найти описания различных видов официальной деятельности и ее классификацию. Так, Д.Н. Бахрах предлагает описать их в зависимости от форм собственности определенных организаций: частных предприятий, учреждений; международные, иностранные, смешанные организации; общественных и других организаций, основанных на коллективной собственности; государственные организации.
Подобный подход использует и Ю.Н. Старилов. Он различает служащих в зависимости от того, где они выполняют обязанности (соответственно, типы организаций): сотрудники государственных органов; служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и ассоциаций; муниципальные служащие; негосударственные служащие; сотрудники общественных объединений; сотрудники руководящих органов международных, иностранных, смешанных организаций.
В.М. Манохин делит все организации, представленные в Российской Федерации на государственные и негосударственные, и на этой основе делит услуги в них на государственные и негосударственные. Он рассматривает службу в государственных органах и службу в вооруженных силах (Вооруженные Силы Российской Федерации, внутренние войска и т.д.) В качестве государственной службы. В качестве негосударственных выделяются следующие виды обслуживания: муниципальные; обслуживание в офисе общественных объединений граждан; обслуживание в офисе политических партий; служба в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную сферу, здравоохранение, образование, науку, оказание юридической помощи населению и организациям; обслуживание в частных организациях. Таким образом, служба — это особый вид профессиональной, социальной и общедоступной деятельности, в которой заинтересовано общество.
Следующим термином, содержание которого должно быть установлено, является государственная служба. Дореволюционные юристы пытались определить этот термин. Для Н. Нелидова «общественная служба — это совокупность отношений, определяемых между нормами права, существующими между государством или, точнее, государственным органом и теми лицами, которые служат его агентами и осуществляют свою волю в реальной жизни». В.В. Ивановский определял гражданскую службу как «свободный договор, из которого следует одностороннее публичное обязательство отдельных лиц в отношении держателя государственной власти, чтобы исполнить волю последнего». О. Эйхельман понимал как «публичное исполнение человеком, по его собственному согласию и назначением государственного органа, постоянной должности по штату или сверх штата, с определенной ответственностью учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалования, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии».
Современные исследователи проблем государственной службы, в частности Н.М. Казанцев, характеризуют его как «публично—правовое учреждение для реализации и как признание конституции и законов государства, регулируемое правовыми институтами конституционного, административного, трудового, уголовного и бюджетного законодательство, осуществляемое гражданином в публично—правовых отношениях с государством». Ю.Н. Старилов указывает, что «в самом широком теоретическом понимании государственная служба — это реализация государственными органами функции управления персоналом и практическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и постоянно или временно занимающих должности в аппарате государственных органов, в том числе законодательные, исполнительные и судебные органы, прокуроры, контрольно—надзорные органы, управление государственными (государственными) предприятиями». По словам А.В. Оболонский, государственная служба — это «тип трудовой деятельности, состоящий в практическом осуществлении государственных функций сотрудниками государственного аппарата, занимающих должности в государственных учреждениях и получающих вознаграждение от государства за свою работу». А.А. Иванов под государственной службой понимает выполнение работником своих обязанностей (работы) в государственных организациях (в государственных органах, предприятиях, учреждениях, других организациях).
Нам кажется, что наиболее приемлемое определение государственной службы дает профессор Г.В. Атаманчук в соответствии с его подходом к государственной службе является «практическим и профессиональным участием граждан в реализации целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, установленных в государственных органах». По словам автора, государственная служба организует взаимосвязь трех элементов: государства, государственного органа и государственной службы. Акцент в этом определении делается на том факте, что государственная служба — это вопрос граждан, осуществляемых в условиях демократии для целей и функций государства, носящее практический и профессиональный характер. Таким образом, государственная служба выступает в качестве публичного социально-правового института.
Анализируя представленные определения государственной службы, можно выделить следующие основные элементы: цель государственной службы связана с реализацией целей и функций государства, использованием государственной власти; государственная служба действует как социальный и правовой институт, который занимает независимое место среди государственных, юридических и государственных, правовых и общественных институтов; государственная служба осуществляется на государственных должностях в государственных органах; является одной из форм реализации, предусмотренных ст. 32 Конституции Российской Федерации права граждан на управление делами государства. Тем самым, государственная служба представляет собой сложный социальный и правовой феномен, затрагивающий интересы государственных служащих, и в осуществлении права на равный доступ к государственной службе граждан, не имеющих прямого отношения к ее осуществлению.
При теоретическом рассмотрении вопросов государственной службы уделяет большое внимание изучению вопроса о равном доступе граждан к государственной службе. В соответствии с частью 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации «граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Это конституционное положение соответствует ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, в которой говорится, что «каждый человек имеет право на равный доступ к государственной службе в своей стране». Почти подобное правило содержится в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года предусматривает, что «каждый гражданин должен иметь без какой—либо дискриминации возможность быть допущенным в его стране на общих условиях равенства на государственную службу». В такой форме данное положение было закреплено в ст. 10 Декларации прав и свобод человека, принятой Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., а позднее — в ст. 18 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920—1.
Следует отметить, что в отличие от положений Всеобщей декларации прав человека документы Совета Европы, включая Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года, не устанавливают права граждан на доступ к государственной службе. Члены Совета Европы сознательно отказались сделать это из—за возможных трудностей, с которыми может столкнуться Европейский суд по правам человека, установив единые стандарты набора, поскольку критерии отбора в странах—членах значительно различаются в зависимости от национальных традиций и нынешней системой государственной службы .
Однако, несмотря на подход, преобладающий на европейском уровне, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах человека и основных свободах от 26 мая 1995 года в разработке положений Всеобщей декларации прав человека 1948 года устанавливает, что каждый человек имеет право и возможность в состоянии, в котором он является гражданином, разрешаться в его стране на общих условиях равенства государственной службе (статья 29). Право участвовать в управлении государством, включая равный доступ к государственной службе, закреплено в конституциях ряда государств—участников Содружества Независимых Государств, а именно: Азербайджанской Республики (статья 55); Республика Беларусь (статья 39); Республика Грузия (статья 29); Республика Казахстан (статья 33); Республика Молдова (статья 39); Украинская Республика (статья 38); Республики Туркменистан (статья 30).
В Российской Федерации аналогичное право было закреплено в Конституции 1993 года (статья 32). Основой этого права является конституционный принцип равного доступа к государственной службе, который заключается в том, что граждане Российской Федерации имеют равное право занимать какую—либо государственную должность в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой—либо дискриминации. Это вытекает из положений части 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой установлено, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущества и служебного положения, места жительства, отношения религии, убеждений, членства в общественных объединениях, а также других обстоятельств».
Большинство исследователей включают право граждан на равный доступ к государственной службе группе политических прав и свобод, что говорит о ее характере участия. Партиципация — это философский термин для участия, общения, попытки сделать кого—то соучастником чем-либо. Таким образом, по нашему мнению, это конституционное право способствует включению граждан Российской Федерации в участие в управлении государственными делами. Из этого можно сделать вывод, что существует поэтапное возвращение публично—правовой природе государственной службы.
Согласно B.M. Лазарев, отечественные юристы не любили писать о правовом регулировании государственной службы. Они писали только о том, «насколько хорошо государственная служба в СССР, как она отличается от службы в буржуазных странах». Государственная служба считалась одним из видов работы.
И.Н. Пахомов дает следующее определение государственной службы: «Советская государственная служба — это есть оплачиваемая по должности работа в государственном аппарате, подконтрольном Советам народных депутатов, состоящая в организации и выполнении государственного руководства социальными и экономическими процессами, в целях построения коммунистического общества». Другой известный исследователь В. Манохин считает советскую гражданскую службу «одной из сторон (или частей) деятельности Советского социалистического государства в организации и правовом регулировании персонала государственных органов и других государственных учреждений и деятельность этого персонала — государственных служащих — практическое и непосредственное выполнение задач и функций государства в целях построения социалистического и коммунистического общества». В то же время мы отмечаем, что термин «государственная служба» присутствовал в советском законодательстве
Следует отметить, что в логике этих определений было обосновано понятие государственных служащих, это советские граждане, работающие в общественных организациях, занимающие должности по назначению, избранию или в соответствии с другим установленным законом, уполномоченным государством в целях осуществования его задач, получать определенную плату за свою работу.
Итак, рассмотрев концепции, необходимые для определения содержания определения «право граждан на равный доступ к государственной службе», мы сформулируем его авторскую версию. Это закреплено в Конституции Российской Федерации, которая имеет в то же время субъективные и публично—правовые принципы, политическое право граждан, реализация которых порождает возможность практического участия на профессиональной основе и без какой—либо дискриминации в управлении государственными делами.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему