5 декабря 2001 года Председателем Совета Федерации был избран С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания города Санкт-Петербурга, бессменно пробывший на этом посту 10 лет. Но даже при таком постоянном руководителе палаты порядок формирования Совета Федерации продолжил видоизменяться. Исследователь проблем взаимоотношений власти и бизнеса в современной России А.А. Кинякин отмечает, что «в итоге реформирования Совета Федерации в нем оказались представлены лоббисты большинства крупных компаний. В большинстве случаев члены СФ, связанные с крупными кооперациями, делегировались от регионов, где они имели преобладающее влияние (либо где они инвестировали в региональную элиту). Таким образом, бизнес-элита обрела внушительное представительство в верхней палате парламента.
Изменение состава верхней палаты создало основу для утверждений, что из «клуба губернаторов» реформированный Совет Федерации превратился в «собрание лоббистов» крупнейших корпораций. После вывода «губернаторов» и «председателей» региональных парламентов президентская администрация «пошла» дальше на более радикальные реформы по формированию Совета Федерации. Следующая реформа не коснулась напрямую закона о формировании верхней палаты, но весьма значительно отразилась на его следующем составе. Так в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» «гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». Теперь член Совета Федерации «наделяется» полномочиями региональным парламентом по представлению Президента РФ.
В этой связи Конституционный Суд РФ принял Постановление от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан». Суд признал не противоречащими Конституции
Российской Федерации положения, содержащиеся в Федеральном законе. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами». Так Конституционный Суд России закрепил право за Президентом, расширяющее и без того его обширные полномочия. С этого времени Президент «назначал» и глав исполнительной власти, а через них и половину состава Совета Федерации. Конечно, в такой ситуации говорить о какой-либо самостоятельной роли верхней палаты российского парламента и тем более оппозиции президентской власти не приходится.
По мнению одного из исследователей государственной власти современной России – Ю.А. Нисневича – «после отмены в 2005 г. прямых выборов высших должностных лиц субъектов федерации российские граждане лишились возможности не только прямого, но даже делегированного участия в формировании половины состава Совета Федерации. Действительно, половина членов Совета Федерации назначается фактически в качестве личных представителей на срок их полномочий высшими должностными лицами субъектов федерации, которые в свою очередь фактически назначаются и освобождаются от должности лично Президентом России. В такой процедуре назначения и прекращения полномочий половины членов Совета Федерации никоим образом не предусматривается учет мнения граждан, проживающих в соответствующих субъектах федерации». С вышеизложенной точкой зрения вполне можно согласиться, так как такая процедура формирования Совета Федерации никак не учитывает мнения населения страны. Заслуживает внимания точка зрения другого исследователя – А.И. Лукьянова – «размышляя о судьбах парламентаризма не только в России, но и в других странах, невольно приходишь к выводу, что любой правящий режим, как правило, хочет иметь послушный парламент. В этом смысле судьба Совета Федерации Федерального Собрания РФ особенно показательна». «…Прямых выборов членов Совета Федерации избирателями не предусмотрено. И если называть эту процедуру «выборами», то они непрямые, многостепенные и по существу сводятся к назначению «сенаторов».
Важным этапом реформирования порядка формирования Совета Федерации, безусловно, является реформа 2007 года, в результате которой в закон были внесены изменения связанные с цензом оседлости. Так в принятом Государственной Думой законе от 21 июля 2007 года, статья 1 дополнилась словами «проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации».
В пояснительной записке к проекту закона подчеркивалось, что ценз постоянного проживания вводится в целях обеспечения наиболее эффективного представительства в Совете Федерации интересов субъектов РФ. Действительно, практика реализации Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ3 с очевидностью выявила главный недостаток данной модели формирования палаты – все более возрастающую независимость представителей от своих «доверителей» – органов государственной власти субъектов РФ.
Последующие изменения порядка формирования Совета Федерации приходятся на период после избрания и вступления в должность Президента
РФ Д.А. Медведева. В 2008 году Президентом РФ поднимается вопрос о порядке формирования Совета Федерации. В своем послании Федеральному
Собранию РФ Президент Д.А. Медведев заявил, что: «Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные
органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый «ценз оседлости», предписывающий
члену Совета Федерации проживать в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете
Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население».
Во исполнение президентских предложений парламентом был принят Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
По новому закону «кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение)
членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования». Согласно закону, новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2011 года. Однако высшая исполнительная власть России оказалась в тупиковой ситуации при необходимости смены спикера Совета Федерации.
Весной 2011 года из-за межпартийных столкновений поста председателя Совета Федерации лишился С.М. Миронов. Образовавшуюся «вакансию» Президент России «предложил» занять губернатору города Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко. Но по вновь вступившему в силу закону представителем от исполнительной власти субъекта РФ может быть только лицо, получившее депутатский мандат любого уровня соответствующего субъекта. В такой ситуации власти нашли экзотический выход через выборы
сразу в два муниципальных собрания города Санкт-Петербурга, чтобы бывший губернатор имела возможность получить депутатский мандат и в дальнейшем кресло сенатора.
В итоге В.И. Матвиенко, получив мандат депутата Муниципального Совета муниципального образования муниципального округа Красненькая речка четвертого созыва на непостоянной основе, была избрана членом Совета Федерации 31 августа 2011 года, а в последующем заняла должность третьего в стране лица – Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Такая практика, на наш взгляд, себя не оправдывает. Кандидат в депутаты после своего успешного избрания ни одного дня не выполняет обязанностей, а использует свой мандат в качестве «трамплина» для продвижения по карьерной лестнице. Кстати эти выборы проходят на не
безвозмездной основе, а за счет бюджета соответствующего уровня. В этой связи следует вернуться к практике прямых выборов в Совет Федерации, присвоив членам верхней палаты статус депутатов. От решения этого вопроса зависит: будет ли реальное народное представительство в законодательной власти, будут ли формироваться, функционировать и развиваться институты представительной власти в нашей стране либо это будут декоративные инстанции, выполняющие роль лишь рупора по озвучиванию уже принятых решений в кулуарах исполнительной власти.
В сентябре 2011 года появилась еще одна идея, касающаяся формирования Совета Федерации, предложенная председателем Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигиным. В своей законодательной инициативе автор предлагает, чтобы депутаты Государственной Думы имели право избираться членами Совета Федерации, не участвуя в региональных или муниципальный выборах. В.Н. Плигин разъяснил газете «Коммерсантъ», что он исходил из той логики, по которой менялся порядок формирования сената в 2009 году: сенатором должен быть тот, кто прошел через выборы и имеет опыт законодательной работы. Если таким правом наделяются муниципальные и региональные депутаты, то могут быть наделены таким же правом и депутаты федеральные.
Лидер партии «Справедливая Россия» С. Миронов является «сторонником прямых выборов членов Совета Федерации, только не в один день, по аналогии с Государственной Думой, а по мере прохождения региональных выборов для того, чтобы оставить в силе главное свойство Совета Федерации – полномочия в любой момент времени и не прекращение по каким-нибудь основаниям. В случае избираемости верхней палаты всё-таки важно, какой регион будет представлять член Совета Федерации, а не какую партию. Полагаю, что чем дольше Совет Федерации останется внепартийным, тем лучше для нашего государства». При этом, по мнению С. Миронова, мы не должны менять Конституцию РФ. Норму и формулировку ст. 95 Конституции РФ о том, что Совет Федерации формируется по принципу два представителя от региона – один от исполнительной власти, другой от законодательной – необходимо оставить.
Т.Я. Хабриева считает, что в порядке формирования и составе верхней палаты российского парламента, состоящей из представителей субъектов, нашел отражение принцип федерализма, на котором построена вся система органов государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть (в том числе законодательную) в субъектах России осуществляют образуемые ими органы государственной власти. И хотя между органами законодательной власти отсутствует организационная соподчиненность, Федеральное Собрание занимает высшее положение в этой системе в силу общефедерального характера его формирования и полномочий. При этом несмотря на то, что члены верхней палаты российского парламента представляют в палате субъекты, принцип федерализма предполагает, что приоритетными для Совета Федерации являются интересы государства, а не отдельных субъектов.
Анализируя статьи Конституции РФ, посвященные Федеральному Собранию и, в частности, Совету Федерации, существующее законодательство о верхней палате российского парламента, практику формирования Совета Федерации Федерального Собрания России, можно сделать некоторые выводы. Во-первых, порядок формирования верхней палаты в нашей стране отражает федеративный характер российского государства. Во-вторых, в Совете Федерации выражаются интересы государства в целом, позиции субъектов федерации, и, что немаловажно, мнения и интересы многообразных наций и народностей, проживающих в субъектах России, присущие только им. Это подчеркивает представительный характер верхней палаты законодательного органа России, в котором и есть назначение Совета Федерации.
Предпосылки реформирования порядка формирования Совета Федерации;
Несмотря на все изменения касающиеся формирования и деятельности, авторитет Совета Федерации в обществе был невысок, что постоянно подтверждалось опросами общественного мнения. С этим нужно было что-то делать. С.Миронов неоднократно поднимал вопрос о переходе к выборности Совета Федерации как к способу повысить авторитет палаты и в 2007г. разработал соответствующий законопроект. Вместе с тем он неоднократно подчеркивал, что торопиться с реформой Совета Федерации не стоит, необходимо тщательно прописать новую процедуру, и только в 2011 году, с приходом нового руководителя верхней палаты, данная идея нашла поддержку.
Валентина Матвиенко, возглавив палату, поставила вопрос об изменении порядка формирования палаты и выборности сенаторов ребром. По ее словам, гражданское общество должно обрести "еще один инструмент контроля за формированием и деятельностью органов государственной власти". Она сама признавала, что авторитет палаты невысок. "К Совету Федерации уже приклеились определенные ярлыки, которые легко приклеить, но трудно снять", - заявила глава СФ на заседании научно-экспертного совета при председателе СФ 24 апреля 2012г. и призвала уйти от стереотипов, которые сложились о верхней палате российского парламента. Главная цель реформы - повысить статус палаты, приблизить сенаторов к регионам, которые они представляют. Кроме того, проведение выборов сенаторов стало логичным в условиях принятия нового закона, который вводил выборы губернаторов.
Осенью 2011г. в Совете Федерации была создана рабочая группа по подготовке соответствующего законопроекта, который вместе с вопросом о роли СФ в структуре органов власти в целом в апреле 2012г. был вынесен на широкое обсуждение. С законопроектом ознакомились около 90 тыс. человек. Около 2 тыс. участников дискуссии высказали конкретные предложения по законопроекту и другим вынесенным на обсуждение вопросам, при этом законопроект о введении выборности сенаторов поддержали свыше 70% высказавшихся граждан.
Законопроект, разработанный партией «Справедливая Россия» во главе с Мироновым предполагал вариант процедуры, максимально приближенной к прямым выборам членов Совета Федерации. Но все же это не выборы, так как за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации и его главой остается техническое полномочие (обязанность) утверждения победивших на «предварительных выборах» кандидатов и значительно более существенное право выдвижения кандидатур (по три кандидатуры от каждого органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Законопроект предложенный Валентиной Матвиенко, сохранил модель делегативного представительства от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно этой модели представитель в палате избирается самим составом регионального законодательного собрания и из числа его депутатов, что можно квалифицировать как многостепенные выборы половины состава Совета Федерации. Тем самым прекращается действие «ценза выборности» установленный в 2011 году, взамен 10-летнего «ценза оседлости» введенного в 2007 году, но предлагается вновь ввести 5-летний ценз постоянного проживания. Еще одним квалификационным требованием к кандидату на должность члена Совета Федерации должен стать моральный ценз. Вместе с тем, применительно к представителю от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации предложена модель «связанного избрания». Предполагается, что, выбирая главу субъекта Федерации, граждане одновременно будут делать выбор относительно предложенных им (еще в качестве кандидата на должность) трех кандидатур представителей в Совете Федерации.
Параллельно с подготовкой законопроекта в Совете Федерации идею выборности сенаторов еще в декабре 2011г. поддержали В.Путин и Д.Медведев.
27 июня 2012г. президент В.Путин внес в Госдуму свой законопроект о порядке формирования верхней палаты, который, по словам В.Матвиенко, стал "чуть-чуть понятнее и внятнее" документа, подготовленного верхней палатой парламента.
Документом предусматривается, что кандидатом для наделения полномочиями члена СФ может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению.
Сохранятся непартийный принцип работы палаты. В СФ, в отличие от Госдумы, нельзя создавать партийные фракции.
Законом определяются две различные процедуры наделения полномочиями члена СФ - представителя от законодательного органа и члена СФ - представителя от губернатора субъекта РФ. При проведении выборов губернатора субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена СФ. Список кандидатур и сведения о них представляются кандидатом на должность губернатора субъекта РФ в избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации.
Решение о наделении полномочиями члена СФ от законодательного органа субъекта РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов законодательного органа в течение одного месяца со дня первого заседания данного органа нового созыва. Представителем в СФ от законодательного органа может быть только депутат этого органа.
Законом исключается возможность досрочного прекращения полномочий члена СФ по инициативе губернатора или законодательного органа субъекта РФ.
В итоге Государственной Думой в окончательном 3-м чтении был принят «президентский вариант»
Поможем написать любую работу на аналогичную тему