Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ

При  построении взаимоотношений между бюджетами бюджетной системы России очень важно следовать концептуальным (базовым) принципам построения бюджетного федерализма, предусмотренным и  изложенным в Бюджетном кодексе РФ. Одним из них является принцип единства бюджетной системы, реализация которого должна осуществляться через единую организационно–технологическую систему, используемую всеми уровнями бюджетов, и через установление единых стандартов кассового обслуживания. Решением этой проблемы явилось законодательное установление обязательного кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Федеральным казначейством (ст.215.1 БК РФ).

Возможность кассового обслуживания  исполнения бюджетов бюджетной системы РФ  Федеральным казначейством была прописана еще приказом Минфина РФ от 11.05.1999 г. №35н. С 1 января 2009 года произошло качественное усовершенствование с учетом первоначальных наработок этот механизм получил при регламентации деятельности на основании приказа Минфина РФ от 10.10.2008 г. №8н «Об утверждении Порядка кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов».

В декабре 2004 года в статью 215.1 Бюджетного кодекса РФ внесли  существенные изменения, согласно которым:

1)      исполнение бюджетов бюджетной системы РФ и государственных внебюджетных фондов обеспечивается высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня  бюджета;

2)      организация исполнения бюджета возлагается на созданный им финансовый   орган или соответствующее  уполномоченное лицо;

3)      кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством.

Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета понимается проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет (ст. 6 БК РФ).

• Порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и порядке осуществления ОФК отдельных функции финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов утвержден приказом Федерального казначейства и Минфина от 10.10.2008 г.. № 8н (далее приказ 8н).

С 01.01.2008 г. вступила в силу ст. 241.1 Бюджетного кодекса РФ, которая определяет Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. К таким основам относятся:

• учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открытых органам Федерального казначейства отдельно для каждого бюджета в учреждениях Центрального банка РФ;
• управление средствами на единых  счетах бюджетов осуществляют финансовые органы в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов РФ, правовыми актами муниципальных образований;
• кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов, представленных в орган Федерального казначейства, в порядке очередности их  представления и в пределах фактического наличия остатка средств на едином бюджетном счете бюджета;
• все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета учитываются органами Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ;
• органы Федерального казначейства представляют финансовым органам информацию по исполнению соответствующих  бюджетов, а также  информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории (вступает в силу с 01.01.2009 г.)

Проблема сочетания федеральных, региональных и местных интересов в условиях казначейского исполнения  бюджетов реализуется при законодательно установленной возможности использования соответствующих вариантов казначейского исполнения бюджета. Существуют различные варианты кассового обслуживания исполнения бюджетов, а именно:

1 вариант – осуществление органами Федерального казначейства функций кассового обслуживания исполнения местных бюджетов (с открытием и ведением лицевого счета, финансового органа муниципального образования).

• 2 вариант – передача органами Федерального казначейства по дополнительному  соглашению отдельных функций по исполнению местных бюджетов (с открытием лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и получателям средств муниципальных образований).

Объем информации между территориальным органом федерального казначейства, финансовым органом осуществляется на основании регламента о порядке и условиях обмена информацией, который включает следующие разделы:

1)      осуществление  и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ (местный бюджет) на счете 40201 (счете 40204);

2)      осуществление и учет операций по кассовым выплатам из бюджета субъекта РФ (местного бюджета);

3)      открытие финансовому органу лицевого счета по коду 02 или открытия (по соглашению сторон) лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям и получателям средств;

4)      порядок обеспечения получателей средств бюджета наличными денежными средствами.

При проведении и учете операций по кассовому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов в условиях открытия в органе Федерального казначейства лицевого счета проведения кассовых выплат из бюджета субъекта РФ и местных бюджетов осуществляется  по поручению финансового органа без санкционирования выплат  из бюджета. В этом случае осуществляется контроль со стороны казначейства:

• за  соответствие представленных платежных документов установленным требованиям по их оформлению;
• за не превышение объема осуществляемых  кассовых операций над объемами финансирования.

В соответствии со вторым вариантом кассового обслуживания исполнения бюджетов, заключается Соглашение об осуществлении органами федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюджета).

Соглашение заключается между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта (местной администрацией) и органом Федерального казначейства на  срок не менее одного календарного года.

В этом случае  предусматривается дополнительный финансовый контроль со стороны казначейства,  определяемый его полномочиями при исполнении федерального бюджета.

Органы федерального казначейства в соответствии с приказом 8н ежедневно после обработки выписки банка формируют и передают финансовому органу бюджета:

• Ведомость кассовых поступлений в бюджет;
• Реестр перечисленных поступлений;
• Выписку по лицевому счету;
• Ведомость по движению свободного остатка средств бюджета и справку к ней;
• Ведомость по кассовым выплатам из бюджета;
• Сводный реестр поступлений и выбытий средств бюджета.

Ежемесячно между органом казначейства и финансовым органом бюджета проводится сверка сумм кассовых поступлений и выбытий и дополнительно формируются:

• Ведомость по кассовым поступлениям в бюджет (месячная);
• Сводная ведомость по кассовым поступлениям (месячная);
• Ведомость по кассовым выплатам из бюджета (месячная);
• Сводная ведомость по кассовым выплатам из бюджета (месячная).

Следует отметить, что успешная реализация потенциальных возможностей казначейского исполнения бюджета зависит от ряда факторов, в том числе:

• организационно–методического обеспечения, включающего подготовку всей распорядительной документации и обучение персонала;
• распределение функций и разработка тщательно выверенной технологии взаимодействия участников бюджетного процесса и их  подразделений;
• создание органу, исполняющему бюджет, условий, при которых он имеет возможность оперативно и в полном объеме получать и  обрабатывать данные  по  бюджету.

При переходе на  казначейское исполнение  бюджетами субъектов РФ и местных бюджетов появляется возможность решения следующих проблем:

• экономии бюджетных средств;
• гибкого маневрирования денежными ресурсами;
• оптимизации бюджетных потоков;
• предоставления оперативной информации для принятия управленческих решений органом исполнительной власти;
• повышения эффективности использования бюджетных средств (целевой направленности, своевременности и  рациональности использования);
• ускорения оборачиваемости бюджетных средств (сокращение времени прохождения средств от  распорядителя до поставщика товаров и исполнителя услуг).

Безусловно, создание каждым уровнем бюджета собственного казначейского органа приводит к дополнительным существенным затратам как на этапе  подготовки к переходу, так в процессе исполнения бюджета. Более того, переход на  казначейские технологии местных бюджетов сопряжен с резким возрастанием нагрузки на финансовый орган, связанный с увеличением информации, проходящей через него (информация должна обрабатываться не только по распорядителю, но и по каждому получателю бюджетных средств).

Следует отметить, что в рамках подготовки реализации статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ Федеральным казначейством была проведена большая подготовительная работа:

• внесены в Банк России предложения по изменению характеристик банковских счетов по учету средств субъектов РФ (счет 40201) и местных бюджетов (счет 40204), а также изменения характеристики счета по обеспечению наличными денежными средствами (счет 40116). Советом директоров ЦБ РФ было принято решение о внесении изменений и дополнений в Положение Центрального банка РФ от 05.12.2002 г. № 205п «О правилах ведения бухгалтерского учета в крупных организациях, расположенных на территории Российской Федерации»;
• принято Положение Банка России и Минфина РФ от 13.12.2006 г.       № 298П/173н, которое предусматривает указания в расчетных документах наименования финансового органа субъекта РФ (муниципального образования) и наименования главного распорядителя, распорядителя и получателя средств соответствующего бюджета, от имени и по поручению которых органы Федерального казначейства осуществляют кассовые операции.
• проводилось укрепление материально-технической базы территориальных органов;
• реализован пакет необходимых доработок ППО «Центр-КС» и программного «Центр-КС»;
• осуществлялся  периодический мониторинг организации информационного взаимодействия между финансовыми органами и Управлениями Федерального казначейства;
• проводилась разъяснительная работа,  в том числе с проведением территориальными органами Федерального казначейства совещаний с финансовыми органами субъектов и муниципальных образований по возникающим проблемам кассового обслуживания исполнения бюджетов и обучения персонала финансовых органов работе в новых условиях.

Несмотря на это, на начальном этапе перехода субъектов РФ на кассовое обслуживание в территориальные органы Федерального казначейства возникали трудности, которые были связаны с нерешенностью некоторых задач, в частности:

• с ростом  «невыясненных платежей», вследствие некачественного оформления платежных документов плательщикам;
• с задержкой в оформлении и оплаты платежных документов по осуществлению бюджетных расходов;
• с осуществлением оперативного получения ежедневной информации об исполнении бюджета;
• с отсутствием информации об остатках денежных средств на счетах финансовых органов;
• с формированием в более сжатые сроки отчетов об исполнении бюджетов, задержек при получении данных о кассовом исполнении бюджета.

В настоящее время Федеральным казначейством в полном объеме обеспечивается кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, что является существенным фактором упорядочения бюджетного процесса в РФ и оказывает положительное влияние на устойчивость бюджетной системы в целом.

Практика кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов укрепила доверие к органам Федерального казначейства, о чем свидетельствует инициирование главами администраций муниципальных образований перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджета поселений. 

В соответствии  с Федеральным законом от 06.10.2003 г.  № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территории  Свердловской области создается 92 муниципальных образований. По  состоянию на 01.01.2006 г.  72 муниципальных  образования имели собственный бюджет. При этом выбор варианта кассового обслуживания исполнения местных бюджетов был следующим:

• 68 муниципальных образований оставались на варианте с открытием  и ведением лицевого счета финансового органа муниципального образования с самостоятельным обеспечением получателей средств наличными денежными средствами;
• 1 муниципальное образование (ЗАТО) открыло лицевые счета распорядителям и получателям средств и заключило соглашение на доведение до них органом Федерального казначейства объемов финансирования;
• 3 муниципальных образования выбрали вариант с открытием и ведением лицевых счетов распорядителям и получателям средств бюджетов муниципальных образований с доведением до них органами  Федерального казначейства лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов на основании расходных уведомлений.

В  целях реализации Приказа 1н между Управлением Федерального казначейства по Свердловской области  и Минфином Свердловской области, а также 72 финансовыми органами муниципальных образований в декабре      2005 года были подписаны Регламенты о порядке и условиях обмена информацией при кассовом обслуживании областного и местных бюджетов.

Особенностью кассового обслуживания исполнения бюджета Свердловской области и местных бюджетов в 2007 году явилось то, что финансовые  органы в соответствии с Постановлением Правительства Свердловской области  представляли документы на кассовый расход непосредственно в  УФК по Свердловской области через каналы связи Министерства финансов области,  без участия в этой работе отделений УФК. Следовательно, вся работа с единым счетом бюджета, по ведению  02 лицевого счета, открытому финансовому органу бюджета, отражению текущих операций в бюджетном учете, и по формированию всех оперативных  и  ежемесячных  форм  и отчетов была сосредоточена в УФК по Свердловской области.

Для разрешения обозначенных проблем с  Минфином был согласован переход с 01.01.2008 г. на кассовое обслуживание исполнение бюджетов муниципальных образований территориальными отделениями УФК.

В течение 2007 года финансовые органы муниципальных образований подключились к системе электронного документооборота УФК по Свердловской области. Специалистами УФК был отработан и доведен до отделений и финансовых органов комплект нормативно–инструктивных документов по данному вопросу, обучены сотрудники 43 отделений и специалисты  финансовых органов  области на семинарах – совещаниях, обучение проходило  на реальной базе данных УФК.

В целях оптимизации кассового обслуживания исполнения бюджетов муниципальных  образований УФК по Свердловской области с января 2008 года  делегировало территориальным отделениям полномочия  по кассовому обслуживанию  исполнения бюджетов муниципальных образований  и формированию отчетности, по  варианту  исполнения бюджетов муниципальных образований, в соответствии с нормативными требованиями Федерального казначейства.

К преимуществам кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы органами Федерального казначейства можно отнести:

• внедрение единой методологии и технологии исполнения бюджетов бюджетной системы РФ через единый счет бюджета, позволяющий более оперативно аккумулировать доходы и соответственно более оперативно финансировать расходы  обслуживания бюджетов;
• концентрацию  средств бюджетов на едином счете в Банке России с целью устранения риска потерь денежных средств и использования единой методологии взаимодействия с платежной системой банка;
• повышение качества исполнения бюджетов и формирования достоверной и своевременной отчетности об их исполнении за счет   ведения единообразного учета кассовых операций по поступлению  и выплатам из бюджета;
• унификации процессов и процедур, используемых при кассовом обслуживании исполнения бюджетов, в том числе возможностей ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета  органами Федерального казначейства;
• сокращение затрат на внедрение и техническую поддержку кассового обслуживания исполнения бюджета.