Исполнение федерального бюджета по расходам

Исполнение федерального бюджета по расходам осуществляется  казначейством на основе отражения всех операций  в системе балансовых счетов Федерального казначейства.  В процессе исполнения бюджета запрещается осуществление операций, минуя ЕКС федерального бюджета. 

Основанием для расходов является принятый и утвержденный закон о бюджете на соответствующий год. Механизм реализации положений закона о федеральном бюджете на соответствующий год, порядок расходования бюджетных средств, задачи по реализации закона главными распорядителями  средств утверждаются постановлением Правительства РФ. С целью организации  правильного и экономически обоснованного исполнения бюджета Бюджетным кодексом РФ предусматривается  разработка кассового плана (ст.217.1) и сводной бюджетной росписи (ст.217).

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти местной администрации. В соответствии с порядком, утвержденным финансовым органом, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета представляют сведения, необходимые для составления и ведения кассового плана.

Сводная бюджетная роспись – документ, который составляется и ведется финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета). Особенности порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи отражены в статье 217 Бюджетного кодекса РФ. Следует отметить, что утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете. Порядок доведения утвержденных показателей сводной бюджетной росписи  и предельные сроки внесения изменений  в роспись  утверждаются соответствующими нормативными документами органов, организующих исполнение бюджетов бюджетной системы РФ.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых  в органе, организующем исполнение бюджета, в федеральном бюджете лицевые счета получателей  бюджетных средств открываются и ведутся в порядке, установленном приказом Минфина РФ и Федерального казначейства РФ от 07.10.2008 г. № 7н.

Лицевой счет – регистр аналитического учета, предназначенный для отражения операций участников бюджетного процесса федерального уровня, а также операций финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований и других участников бюджетного процесса этих бюджетов в соответствии с  Соглашениями заключенными  между органом исполнительной власти и территориальным органом казначейства.

Лицевой счет - это инструмент, который позволяет сгруппировать определенные операции по особым требованиям. На лицевой счет сами операции не записываются, они только группируются в момент составления отчета. Каждая операция, которая осуществляется в системе Федерального казначейства, хранится в базе данных и привязана к номеру лицевого счета. Лицевой счет является тем информационным показателем, который позволяет сгруппировать все операции по определенному признаку.

Все операции привязали к полномочиям получателя средств соответствующего бюджета и связаны с участником бюджетного процесса, который создает обязательства, и ответственность за эти обязательства в конечном итоге несет соответствующий главный распорядитель.

Этапы исполнения расходной части бюджетов определены в Бюджетном кодексе РФ. Порядок исполнения бюджетов по расходам устанавливается соответствующим финансовым органом.

Ст. 219 БК РФ определяет последовательно следующие процедуры исполнения расходной части бюджета:

1) принятие бюджетных обязательств,

2)      подтверждение денежных обязательств,

3)      санкционирование оплаты денежных обязательств,

4)      подтверждение исполнения денежных обязательств.

Рисунок  – Исполнение бюджета по расходам

1 этап -  принятие бюджетных обязательств. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетные обязательства – расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Условно, бюджетные обязательства можно разделить на две группы. Обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства перед физическими или юридическими лицами, публично-правовыми образованиями, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере, именуются публичными обязательствами. Публичные обязательства в пользу физических лиц – публичные нормативные обязательства. Для публичных нормативных обязательств не предусмотрены процедуры утверждения лимитов бюджетных обязательств, их исполнение осуществляется на основе бюджетных ассигнований, доведенных до распорядителей и получателей бюджетных средств (ассигнования могут быть увеличены в процессе исполнения бюджета).

Другая группа обязательств, принимаемых бюджетными учреждениями, относится к группе гражданско-правовых. Получатель бюджетных средств обязан принимать бюджетные обязательства в пределах, доведенных до него в текущем финансовом году (и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств.

Важным элементом казначейских технологий исполнения бюджета является лимитирование расходов бюджета. Лимиты бюджетных обязательств – объем прав  на принятие бюджетным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (и плановом периоде). Лимиты для главных распорядителей бюджетных средств утверждает финансовый орган, для распорядителей и получателей бюджетных средств – вышестоящий распорядитель. Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, ЛБО при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня определен приказом Минфина РФ от 30.09.2008 г. № 104н.

Для бюджетного учреждения, являющегося получателем средств бюджета, обязательным документом планирования расходов служит бюджетная смета. Бюджетная смета – это документ, устанавливающий объемы лимитов бюджетных обязательств, выделенных бюджетному учреждению в соответствии с классификацией расходов бюджетов, т.е. объем прав бюджетного учреждения в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году и плановом периоде.

Согласно статье 221 Бюджетного кодекса РФ, смета  составляется, утверждается и ведется в порядке, определяемом главным распорядителем бюджетных средств. Особо важно, чтобы утвержденные показатели бюджетной сметы соответствовали доведенным до получателя средств лимитам бюджетных обязательств, в смете могут быть предусмотрены иные показатели, уточняющие  порядок расходования бюджетных средств, например, детализация расходов по кодам статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления.

Принятие бюджетных обязательств осуществляется на основе заключения государственных (муниципальных контрактов), иных договоров, заключенных в соответствии с действующим законодательством (иным правовым актом, соглашением), с целью выполнения бюджетной услуги.

В настоящее время бюджетные учреждения заключают государственные (муниципальные) контракты, иные договора с поставщиками товаров, работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Размещение государственного (муниципального) заказа может осуществляться путем:

1)      проведения торгов в форме  конкурса, аукциона, в т.ч. путем проведения аукциона в электронной форме;

2)      без проведения торгов (запрос котировок цен на товары, работы, услуги, у единственного поставщика, на товарных биржах).

Особый порядок размещения государственных (муниципальных) заказов предусмотрен для государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв.

С января 2007 г. Федеральное казначейство выполняет обязанности по ведению Реестра государственных контрактов, заключенных  от имени Российской Федерации, данное положение полностью согласуется с функцией казначейства по ведению учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Поскольку реестр позволяет обладать актуальной информацией  о принятых и неисполненных контрактах, то в последствии ускоряется процесс санкционирования расходов.

В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса и статьей 5 федерального закона от 26.04.2007 г. №63-ФЗ Федеральное казначейство с 2009 года должно вести учет всех бюджетных обязательств получателей, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета и за счет средств от приносящей доход деятельности.

Этап 2 -  подтверждение денежных обязательств. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.

С этой целью получатель бюджетных средств представляет в территориальный орган Федерального  казначейства, в котором открыт его лицевой счет,

1)                       платежное поручение;

2)                       договор на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, заключенный в любой предусмотренной для совершения сделок форме, если законом для договоров данного вида не установлена определенная форма;

3)                       документы, подтверждающие возникновение у получателя средств денежных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета (накладная, акт приемки-передачи, акты выполненных работ);

4)                       иные необходимые для осуществления текущего контроля документы, установленные Правительством РФ и  нормативными правовыми актами Минфина РФ, и подтверждающие возникновение денежных обязательств у получателя средств1.

Этап 3 - санкционирование оплаты денежных обязательств. Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов органом кассового обслуживания исполнения бюджета, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом.

При этом оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. Оплата денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам может осуществляться в пределах доведенных до получателя бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований федерального бюджета.

Органы Федерального казначейства при санкционировании расходов федерального бюджета осуществляют финансовый контроль в соответствии со статьей 267 Бюджетного кодекса РФ за:

1)      не превышением лимитов бюджетных обязательств над утвержденными лимитами;

2)      не превышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

3)      соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ;

4)      наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

Казначейство может отказать в санкционировании принятого бюджетного обязательства исключительно в следующих случаях:

1)      при несоответствии  требованиям, предъявляемым к платежным и иным документам, необходимым для совершения расходования средств;

2)      при несоответствии закону о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;

3)      при несоответствии  утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;

4)      при блокировке расходов.

Этап 4 - подтверждение исполнения денежных обязательств. Осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

При исполнении расходной части федерального бюджета Управление Федерального казначейства по субъекту РФ и их отделения выполняют следующую работу:

1)      доводят до распорядителей и получателей средств федерального бюджета расходным расписанием лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования расходов;

2)      осуществляют  предварительный и текущий финансовый контроль ведения операций со средствами федерального бюджета получателями;

3)      осуществляют операции со  средствами, поступающими от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности, бюджетных учредителей, имеющих право на дополнительное бюджетное финансирование (учреждений образования, науки, культуры и искусства, здравоохранения);

4)      ведут учет операций на лицевых счетах получателей по учету средств приносящей доход деятельности и средств, поступающих во временное распоряжение;

5)      соблюдают исполнение требований исполнительных документов судебных органов по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета;

6)      организуют учет операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета;

7)      составляют и представляют в Федеральное казначейство оперативную информацию об исполнении федерального бюджета, подготавливают и сдают месячную, квартальную и годовую отчетности;

8)      взаимодействуют с распорядителями и получателями бюджетных средств с целью улучшения качества выполнения возложенных функций (обмен информацией, переход на систему  электронного документооборота).

Механизм исполнения федерального бюджета по расходам в условиях единого казначейского счета (ЕКС) представлен рисунке

   сводная бюджетная роспись

                    отчетность                                                                                       отчетность

                                                                бюджетная роспись

                                                              распределенные  ЛБО

                                                              платежные документы

                                                           выписки по лицевому счету

                                                                платежные документы

                                                            выписка по лицевому счету

                                                                                                                     принятие

          кассовый расход                                                                              бюджетных обязательств

Рисунок –  Механизм исполнения федерального бюджета по расходам в условиях ЕКС

В 2003 году Управлением Федерального казначейства по Свердловской области  переведено на работу в условиях единого казначейского счета по расходам 51 отделение области, что позволило начать отрабатывать технологию планирования расходов под кассовый расход, а не под объемы финансирования. Данная технология позволила сократить  неиспользуемые остатки с 2 млрд. рублей до 300 млн. рублей. С 2005 года действует  ЕКС Федерального казначейства, который предусматривает подкрепление счета 40105 УФК за счет однодневных поступлений, в конце рабочего дня неиспользуемые средства перечисляются с этих счетов обратно на ЕКС Федерального казначейства в г. Москву.

В настоящее время в Управлении Федерального казначейства по Свердловской области все счета (40105,40503,40302) работают в режиме ЕКС, то есть счет открытый на уровне УФК. При этом ежедневный документооборот, проходящий через платежный терминал Управления, составляет более 20 тыс. платежных документов в день, а  в последние дни финансового года  составляет более 50 тыс. документов.

Возросший многократно ежедневный объем документооборота активно стимулирует совершенствование действующих  и внедрение новых казначейских технологий, например,  в части электронного объема информации между участниками бюджетного процесса с применением электронно-цифровой подписи, формированием электронного архива.

Исполнение современных и  информационных технологий влечет за собой трансформацию административно–технологической  структуры казначейства в «электронное» учреждение,  эффективно управляющее и оптимизирующее информационные и финансовые потоки, осуществляющее процессы текущего контроля, учета и распределения средств, кассового исполнения бюджетов и  регистрации государственных закупок в реальном времени.

Приоритетным направлением развития информационных технологий УФК в 2007 – 2008 годах явилась организация электронного обмена документами между органами федерального казначейства и  участниками бюджетного процесса.

Полномасштабное вовлечение в электронный документооборот участников бюджетного процесса имеет ряд преимуществ:

1)      значительно повышает оперативность обмена информацией;

2)      позволяет продлить сроки приема к исполнению практически всех документов;

3)      повышает оперативность синхронизации справочников и сроков доведения информации;

4)      увеличивает возможности клиента отследить все стадии обработки документа и позволяет до момента отправки последнего в банк произвести отзыв или замену.

Для специалистов казначейства появилась возможность, так называемого, «электронного санкционирования кассовых расходов», путем проверки и подписания электронного реестра, многоступенчатого и одновременного просмотра документов несколькими специалистами, что значительно сокращает время текущего контроля.

С 2006 года органы федерального казначейства работают с  новым прикладным программным обеспечением (ППО) «Центр – КС» и «СЭД», для успешного его внедрения было создано 14 региональных центров технического обслуживания, количество обращений к которым превысило в 2006 году 26000, при этом было сделано более 270 доработок по каждому ППО.