Поделись с друзьями

Поскольку бюджетное устройство любого государства основывается на его государственном устройстве, то это имеет значение и для разграничения доходных источников в бюджетной системе. Так, для федеративного государства доходы по уровням бюджетной системы подразделяются на федеральные, доходы бюджетов федеративных единиц (региональные, бюджеты субъектов РФ) и местные.

Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная.

Горизонтальная (за каждым бюджетов закреплены свои налоги и сборы; финн помощь затруднена; размер бюджетных доходов определяет размер расходов).

Веерная (наряду с закреплением собственных налогов используется механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов (закрепленные и регулирующие доходы)).

С 1931 г. в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы — веерная. В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотношениях бюджетов в Российской Федерации.

В то же время существовала попытка реализовать горизонтальную модель. Так, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. также сказано, что «целью данного направления реализации Программы является существенное повышение роли собственных доходов в региональных и местных бюджетах, в том числе — региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов».

Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог — один бюджет». Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюджетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюджет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня4.

Видимо, следует согласиться с последними авторами. Более того, не исключено, что территории ослабят внимание к собираемости всего спектра налогов, а акцентируются на собираемости «своего» налога. Схема «один налог — один бюджет» требует долговременного разграничения полномочий органов власти, что нереально в условиях постоянного изменения налогового и бюджетного законодательства. В связи с этим, одним из перспективных направлений укрепления доходной базы бюджетов территорий является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов налоговых отчислений и расщепление налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории.

            Способы мобилизации и разграничения бюджетных доходов:

1-закрепление на постоянной основе в полном объеме за бюджетом соответствующего уровня определенных видов доходов – собственные доходы

2-закрепление на долгосрочной основе в установленной доле за бюджетом соответствующего уровня определенных видов доходов – закрепленные доходы

3-закрепление на временной основе (в пределах 1 фин года) нормативов отчислений по отдельным видам доходов из вышестоящих бюджетов в нижестоящие – регулирующие доходы.

Существующие способы разграничения доходов определяют степень самостоятельности органов власти. В первом случае самостоятельность реализуется в полном объеме; во втором случае – частично; в третьем случае – самостоятельность ограничена.

Каждый из этих способов имеет свои недостатки и преимущества:

- преимущества есть у такого метода, как закрепление нормативов отчислений от экономически весомых налогов на длительный срок. Эти преимущества заключаются в том, что таким образом для местных органов власти создается реальная возможность более уверенно прогнозировать свои доходы на достаточно долговременный период и, соответственно, формировать и осуществлять долгосрочные программы социально-экономического развития своих территорий;

 - реальный стимулирующий эффект имеет такая мера, как замещение дотационного механизма межбюджетного регулирования системой отчислений от конкретных видов налоговых поступлений (стимулирование как наращивания налоговой базы, так и более высокой собираемости налогов). При этом заметный стимулирующий компонент может содержаться не только в системе единых, но и даже в допускаемых законом дифференцированных нормативах налоговых отчислений при условии закрепления этих нормативов за местными бюджетами на среднесрочной основе;

- дифференцированные нормативы, устанавливаемые на формализованной основе в счет замены финансовой помощи, позволяют учитывать особенности каждого типа муниципальных образований и налогового потенциала их территорий, обеспечивая горизонтальное и вертикальное выравнивание и одновременно являясь препятствием для иждивенческих настроений (как бывает при предоставлении дотации).

Однако применение данного инструмента межбюджетного регулирования целесообразно только тогда, когда речь идет о передаче долей налогов, в достаточной мере "управляемых" на местном уровне, т. е. когда указанными долями действительно создаются дополнительные стимулы для муниципальных образований по наращиванию и более эффективной мобилизации своего налогового потенциала.

Впервые понятие собственных источников доходов было применено в Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". При этом понятие собственных и регулирующих доходов не было разграничено. В то же время просматривалась попытка выделить в составе собственных доходных источников в особую группу закрепленные доходы.

Дальнейшее развитие терминология доходов бюджетов получила в Законе РФ "Об основах бюджетных прав ...", где впервые были разграничены понятия закрепленных и регулирующих доходов бюджетов и сформулированы их определения. Достоинством этих формулировок (которые в дальнейшем были утеряны), на наш взгляд, было то, что в них содержалась попытка разграничить эти понятия на основе установления длительности периода, в течение которого доходы зачислялись в тот или иной бюджет: для закрепленных доходов – это постоянная или долгосрочная основа, для регулирующих – один финансовый год.

Серьезным недостатком закона стало то, что состав доходов был определен обобщенно без разделения на закрепленные и регулирующие для каждого уровня бюджетной системы. 

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" года содержал попытку преодолеть недостаток предыдущего правового акта путем установления конкретного перечня собственных доходов и средств бюджетного регулирования. Закон также содержал определения собственных и регулирующих доходов (в редакции до 1 января 2000), которые были практически продублированы в Бюджетном кодексе РФ в редакции до декабря 2004 года. Период установления этих доходов в определениях присутствует, однако он не был согласован с обозначенным составом доходов.

Новая редакция Бюджетного кодекса, где законодатели отказались от понятия регулирующих доходов, содержит попытку стабилизировать нормативы отчислений практически по всем налоговым доходам на долгосрочной основе. Но подмена терминологии не сопровождается реальным разграничением налогово-бюджетных полномочий и их закреплением.  Элементарный несложный анализ содержания правовых норм покажет, что регулирующие доходы по-прежнему существуют, но теперь – в скрытой форме. Более того, Бюджетный кодекс РФ устанавливает возможность формирования доходов местных бюджетов за счет налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Иначе и не может быть, поскольку само бюджетное регулирование объективно существует, отменить его невозможно, так же, как и его инструментарий.

Основным вопросом (проблемой) является разграничение налоговых полномочий между Федерацией и субфедеральными единицами.

Важным элементом бюджетного механизма является разграничение доходных источников и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Распределение доходных источников между уровнями бюджетной системы должно основываться на следующих принципах:

Прогрессивные перераспределительные налоги (как, например, прогрессивный подоходный налог) должны собираться централизованно. Если такие налоги будут вводиться на децентрализованном уровне и их ставки будут различаться по территориям, то и у бедных, и у богатых слоев населения появятся стимулы для миграции.

• В общем случае органы власти децентрализованного уровня должны избегать налогов, имеющих мобильную базу. Децентрализованное управление такими видами налогов может приводить к перемещениям налоговой базы и искажениям в рыночном поведении производителей и потребителей.

Если налоговая база распределена между территориями крайне неравномерно, то такой налог должен собираться централизованно (налоги на природные ресурсы, сконцентрираванные в отдельных регионах страны).

Доходы от платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями, приемлемы в качестве источника доходов для бюджетов всех уровней, но более всегодля децентрализованного уровня бюджетной системы. Размер платежа обычно соответствует стоимости предоставления услуги, что способствует эффективному распределению ресурсов.

Децентрализованные бюджеты не должны наполняться за счет налогов, которые "экспортируются" в другие регионы, т. е. оплачиваются их жителями. Примером такого налога может служить налог с продаж в муниципальном образовании, которое является туристическим центром. Этот налог в значительной степени оплачивается жителями других муниципалитетов, которые не потребляют локальных общественных благ в большом количестве. Они фактически субсидируют местный бюджет, т. е. происходит неоправданное перераспределение ресурсов в пользу населения муниципалитета.

Таким образом, доходная часть местных бюджетов должна формироваться в первую очередь за счет налогообложения иммобильных налоговых баз (налог на недвижимость) и платежей за услуги, предоставляемые бюджетными учреждениями, тогда как доходы бюджетов верхнего уровня — за счет налогов, имеющих выраженную перераспределительную природу (прогрессивный подоходный налог или налог на расходы). Анализ налоговых систем разных стран показывает, что эти принципы в значительной степени реализуются.

Шах формулирует два основных критерия, с помощью которых можно определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники:

1. Эффективность управления. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. Например, в случае с налогом на прибыль корпораций наиболее точные сведения о размере прибыли, полученной ею в разных регионах страны и за границей, имеют федеральные органы. В случае с налогом на имущество информационное превосходство на стороне местных властей, так как им проще оценить стоимость имущества. В соответствии с этим критерием налог на прибыль должен устанавливаться федеральными органами власти, а налог на имущество — местными.

2. Соответствие доходных источников расходным полномочиям.

СЛАЙД 7

Распределение расходной нагрузки на бюджеты соотв. уровней непосредственно связано с распределением полномочий и функциями, закрепленными за тем или иным уровнем бюджетной системы. При прочих равных условиях за федеральным центром должны быть закреплены те виды гос. расходов, к-рые удовлетворяют одному из след, требований:

(1) осуществление этих расходов федеральным центром обеспечивает максим, эффект масштаба с точки зрения макроэкон. эффективности (напр., нац. оборона, общенац. транспортные коммуникации);

(2) эффект от осуществления этих расходов носит размытый характер и не является узколокализованным (напр., расходы по финансированию фундамент, науки);

(3) осуществление этих расходов не испытывает на себе влияния местных традиций, вкусов и предпочтений, а является достаточно однородным по всей стране.

За субъектами федерации при пр. равных условиях считается целесообразным закрепить те расходы, к-рые удовлетворяют одному из нижеследующих условий:

(1) при осуществлении этой категории расходов отсутствует эффект масштаба (напр., расходы на детские дошкольные учреждения или начальное образование);

(2) расходы, при к-рых практически отсутствует явление размывания эффекта данных (напр., содержание дорог местного значения);

(3) расходы, по к-рым существуют весьма значит, различия во вкусах и предпочтениях, жителей разл. регионов (напр., нек-рые расходы по статье «культура»).

В идеальной схеме Ф.б. объем налоговых (или доходных) полномочий субъектов федерации полностью адекватен расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако практически всегда существует разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации данных полномочий. В результате формируется т.н. вертикальный дисбаланс, или вертикальный разрыв, к-рый необходимо покрывать за счет источников вышестоящего уровня власти.

С др. стороны, всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по разл. терр., соответственно может существенно различаться доходный потенциал. В результате во всех федерациях (равно как и в унитарных гос-вах) существует горизонт, дисбаланс между доходными, или налоговыми, возможностями разл. субъектов федерации (регионов).

Наличие двух указанных выше дисбалансов, или разрывов, требует формирования в системе Ф.б. разл. механизмов выравнивания (сглаживания или устранения) этих дисбалансов. Целью сглаживания (устранения) обоих дисбалансов в системе Ф.б. является обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня гос. услуг независимо региона, в к-ром они фактически проживают

            Механизм разграничения налоговых доходов:

1-централизация налоговых доходов

2-перераспределение между территориями (методы отчисления налогов: квотирование нал ставок, присоединение нал ставок (введение собств налогов, установление нал ставок, введение нал льгот)).

Централизация налоговых доходов на федеральном уровне производится:

- для выполнения общегосударственных экономических и социальных программ,

- обеспечения устойчивости государственных финансов

- также перераспределения финансовых ресурсов между регионами.

Отчисления от федеральных и региональных налогов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок.

Суть метода квотирования в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны. Преимуществами данного метода являются его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений территориальными бюджетами.

Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в дополнение к федеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, поскольку дает простор в выборе конкретных количественных значений надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный период проблем. При этом территориальные органы заинтересованы в наиболее полном выявлении платежеспособности налогоплательщиков и в своевременном поступлении платежей. Примером использования метода присоединения ставок может служить распределение налога на прибыль предприятий по ставкам: ………….

Налоговые полномочия субнациональных властей включают три направления:

- введения собственных налогов;

- установления налоговых ставок;

- предоставления льгот по налогам.

Введение собственных налогов

Законом РФ от 16.07.1992 г. № 3317-1 "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" была установлена норма, в соответствии с которой органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Однако Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г." (имевший тогда статус федерального закона) предоставил региональным и местным властям право вводить налоги, не включенные в список, установленный Законом РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Уплата этих налогов юридическими лицами должна была производиться за счет прибыли, остающейся у предприятий и организаций после уплаты налога на прибыль.

В результате в России стало быстро расти число действующих налогов. По оценкам, к 1996 г. оно достигло 200. Налоговая "свобода" привела к ухудшению налогового климата. Большинство местных налогов относились к числу "раздражающих" и не оправдывали даже затрат на их сбор. В некоторых регионах были созданы весьма специфичные налоговые системы, основанные на дублировании федеральных налогов (например, вводились региональные аналоги экспортных и импортных пошлин, подоходного налога, акцизов). Региональные налоги, вводимые якобы с целью содействия региональных властей развитию местного предпринимательства, подчас противоречили федеральному законодательству, запрещавшему установление межрегиональных барьеров, в том числе фискальных, на внутрироссийском рынке, нарушение принципа равной конкуренции.

В ряде регионов появились различные целевые налоги и сборы, предназначенные для субсидирования тех или иных отраслей экономики (главным образом сельского хозяйства). Такого рода налогами и сборами облагалась в основном ввозимая на территорию региона алкогольная продукция (в условиях расцвета ее теневого оборота федеральное правительство сквозь пальцы смотрело на подобные действия региональных властей). Однако были примеры введения и более существенных региональных "таможенных пошлин" (например, на все ввозимые подакцизные товары). К этому стоит добавить, что дополнительные налоги и сборы уплачивались из прибыли и в ряде случаев представляли собой непосильное бремя. Законодательство в сфере местного налогообложения было нестабильным, что создавало проблемы для инвесторов. Местные органы не всегда были достаточно компетентны для разработки ясного и понятного налогового законодательства.

Поскольку полная налоговая "свобода" региональных и местных властей имела гораздо больше недостатков, нежели достоинств, 18.08.1996 г. был подписан Указ Президента РФ № 1214 "О признании утратившим силу п.7 Указа Президента Российской Федерации от 22.12. 1993 г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.", предложивший региональным и местным властям с 01.01.1997 г. отменить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством. Этот шаг был весьма болезненно воспринят субъектами Федерации. Республика Коми, Алтайский край, Владимирская, Волгоградская и Иркутская области попытались оспорить в Конституционном суде РФ право федеральных властей ограничивать перечень региональных и местных налогов. Однако суд подтвердил конституционность соответствующей нормы Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", дающего Президенту РФ это право.

Таким образом, в настоящее время существует так называемый закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов. Это означает, что региональные и местные органы власти не имеют права устанавливать налоги или сборы, не предусмотренные Законом "Об основах налоговой системы..." (а в дальнейшем — Налоговым кодексом). Органы власти субъектов Федерации и местного самоуправления получили право лишь не взимать все предусмотренные федеральным законодательством налоги.

Ставки налогов

В соответствии с действующим законодательством региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов в установленных федеральным законодательством пределах. Из федеральных налогов региональные власти могут определять лишь ставку налога на прибыль в части, поступающей в их бюджеты. Это право было предоставлено им Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов разных уровней". Данным Указом регламентировалась лишь максимальная величина ставки, снижать ее региональные власти могли неограниченно (вплоть до 0%).

Часть регионов использовала предоставленное им право вполне эффективно (например, для привлечения на свою территорию реальных инвестиций). Однако наряду с этим рядом регионов были предприняты попытки (и вполне успешные) по созданию своего рода внутрироссийских оффшоров (этому же способствовали и неограниченные права на предоставление налоговых льгот в части налоговых платежей, зачисляемых в региональные бюджеты, об этом см. ниже). К числу таких регионов относятся республики Алтай, Ингушетия, Калмыкия, а в последние годы — также Мордовия. Поэтому при принятии в 2001 г. главы по налогу на прибыль второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2002 г. был установлен не только верхний предел в 14,5% для ставки налога на прибыль, зачисляемого в региональные бюджеты, но и нижний — ставка налога на прибыль не может быть ниже 10,5%.

Налоговые льготы

Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" была введена норма, в соответствии с которой региональные органы власти получили право предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты. Поскольку налоговые льготы, как правило, использовались для поддержания неэффективного производства, в недобросовестной конкуренции, федеральный бюджет был вынужден компенсировать выпадающие доходы дополнительной финансовой помощью. Со вступлением в силу с 1 января 1999 г. первой части Налогового кодекса региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федеральным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении налога на прибыль (Федеральным законом от 05.08.2000 г. № 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах"), но с принятием главы Налогового кодекса по налогу на прибыль с 1 января 2002 г. и эта норма отменена.

Поскольку теоретически наличие определенных свобод в налоговой сфере способствует повышению эффективности бюджетной системы, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предложено расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, но при этом предположено ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции, обеспечению единого налогового пространства, ликвидации внутренних оффшорных зон.

Основные тенденции:

1 Повышение зависимости территориальных бюджетов, а особенно местных бюджетов, от бюджетов вышестоящего уровня, о чем  свидетельствует:

а) снижение доли доходов территориальных бюджетов в консолидированном бюджете РФ

За период 1999-2005 гг. в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации наблюдалось снижение доли доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, с 48% до 33%, при одновременном увеличении доли доходов федерального бюджета.

б) снижение доли налоговых доходов в территориальных бюджетах и общего уровня доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях

С 2000 по 2005 гг. уровень доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях (без учета безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов) снизился в региональных бюджетах с 86,3 до 83,6%, в местных бюджетах - с 72,0 до 45,5%.

Региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов в 2005 г. составили 8,4% против 19,0% в 2000 г., а местные налоги и сборы в доходах местных бюджетов - 4,2% против 14,4%. Федеральные налоги в 2005 г. в доходах территориальных бюджетов составляли 66,2%.

в) увеличение в доходах территориальных бюджетов безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов при одновременном сокращении доли закрепленных доходов

За 1998-2005 гг. уровень закрепленных доходов в общем объеме доходов территориальных бюджетов снизился с 37,1% до 25,5%. Вместе с тем наблюдается увеличение в их доходах безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Если в 1999 г. «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (8%) занимала только третье место в расходах федерального бюджета, то в 2003 г. эти расходы вышли на первое место (33%). В 2007 г. удельный вес межбюджетных трансфертов составит 38% от объема расходов федерального бюджета.

2 В значительной части субъектов Российской Федерации существует реальная проблема закрепления единых дополнительных нормативов от указанных налогов за местными бюджетами.

Проблема объясняется тем, что налоговая база распределена между муниципальными образованиями неравномерно и при закреплении единых нормативов увеличивает разрыв в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, т. е. происходит перераспределение доходов в пользу более обеспеченных и, как следствие, возрастает потребность региона в финансовых ресурсах для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.

Наиболее активно используется регионами этот инструмент межбюджетного регулирования по НДФЛ, поскольку он равномерно размещен, практически не имеет задолженности, регулярно поступает, не мобилен.

Материалы по теме: