РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА

В своей лекции в рамках обозначенной темы я бы выделила три блока вопросов. Первый касается конституционного права как отрасли российского права в связи с его ролью в закреплении организации государственной власти. Для этого важно коснуться проблемы места конституционного права в правовой системе Российской Федерации, которое во многом предопределяется источниками рассматриваемой отрасли.

Второй блок вопросов связан с территориальной организацией государственной власти и касается ее распределения по “этажам” российского федерализма.

И, наконец, третий блок вопросов посвящен системе органов государственной власти и разграничению властных полномочий между ними. Речь идет о российской модели разделения властей, т.е. об организации власти “по горизонтали”.

По перечисленным вопросам предлагается изложение теоретической позиции, анализ конституционно-правового закрепления соответствующих отношений и выделение некоторых наиболее острых проблем политической практики, складывающейся в процессе реализации норм конституционного права.

А. Прежде всего, важно выяснить, каково место конституционного права в правовой системе?

Конституционное право есть основополагающая, ведущая, базовая отрасль права, что подтверждается рядом аргументов. Во-первых, отношения, которые оно регулирует, складываются в сфере власти и ее взаимоотношений с обществом и человеком. Это – отношения по поводу принадлежности власти, ее организации и установления основ ее осуществления, а также правовых ограничений государственной власти гражданской свободой. Конституционное право определяет субъекты власти, ее уровни и формы реализации, устанавливает систему органов, через которые осуществляется государственная власть и местное самоуправление, закрепляет конституционно-правовой статус таких органов. Рассматриваемая отрасль права формулирует обязанность государства по обеспечению, охране и защите прав и свобод человека и наделяет гражданина широкими возможностями по участию во власти. Присутствие власти во всех отношениях, регулируемых конституционным правом, позволяет утверждать, что сфера, в которой складываются конституционно-правовые отношения, является публично-правовой, а конституционное право – основной отраслью публичного права. Хотя, конечно, сегодня трудно говорить о разделении права на публичное и частное в традиционном понимании такой классификации. Конституционное право включает ряд элементов частного права. Это касается, например, института собственности, проявляющегося и в принципах конституционного строя (многообразие форм собственности и их равноправие), и в важнейшем конституционном праве человека (праве частной собственности), и в конституционно-правовом закреплении разграничения объектов государственной собственности и компетенции по управлению ею в связи с федеративным устройством России, и в полномочиях государственных органов по регулированию отношений собственности и использованию ее для выполнения государственных функций.

Во вторых, конституционное право является основополагающей, базовой отраслью права по форме закрепления и методу регулирования общественных отношений. Именно в его нормах сосредоточены принципы, сформулированы основы, определены начала для всей правовой системы, для всех других отраслей права. Принципы, отраженные в нормах конституционного права, находят развитие в других отраслях права, развиваются и конкретизируются в них.

И, наконец, в-третьих, конституционное право является базовой, ведущей отраслью права в силу того, что его основным источником выступает Конституция, которой присущи юридические свойства, выделяющие ее в правовой системе и превращающие ее в вершину последней. К таким свойствам относятся следующие: верховенство Конституции, ее высшая юридическая сила, прямое действие конституционных норм, а также присущее ей качество юридической базы для текущего законодательства, относящегося к различным отраслям права.

Приведенные характеристики Конституции позволяют говорить о ней как о своего рода правовом ориентире и критерии оценки нормативных правовых актов с точки зрения их “юридической непорочности”. Любые правовые нормы, которые входят в российскую правовую систему, должны оцениваться на соответствие Конституции РФ. Выводы же о конституционности или неконституционности нормативных положений может делать Конституционный Суд РФ – орган конституционной юстиции, не так давно появившийся в системе государственных органов Российской Федерации.

Конституция РФ – не единственный источник конституционного права. Общее представление о системе источников рассматриваемой отрасли права дает схема (см. схему 1), некоторые пояснения к которой я хочу вам предложить.

Схема 1

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, согласно ч.4 ст.5 Конституции РФ, являются частью правовой системы России, а, следовательно, могут быть источником конституционного права. Более того, нормы международных договоров Российской Федерации обладают приоритетом над правилами, установленными российским законом, и только не вступившие в силу международные договоры могут быть проверены по запросам соответствующих органов и лиц Конституционным Судом РФ на предмет их конституционности.

Таким образом, Конституция 1993 г. впервые приравняла и даже в определенной части придала более высокую юридическую силу нормам международного права по отношению к нормам внутреннего права. Отношение к такому конституционному решению неоднозначно. Да и мировой опыт дает различные модели соотношения национальной и международной правовых систем. Многие государства признают приоритет международных норм, как это сделала Россия. Но такой подход не является общим правилом для всех стран. Так, в США нормы международного права не считаются частью собственной правовой системы. Во Франции принятие международного договора, не соответствующего Конституции, возможно только после внесения изменений в последнюю.

Мы пошли по другому пути и открыли “двери” в свою национальную правовую систему для всех общепризнанных принципов и норм международного права. Но далеко не все институты западной демократии, воплощенные в нормах международного сообщества, Россия безоговорочно может воспринять уже сегодня и в таких формах, как это предписывается названными нормами. Определенным препятствием процессу интернационализации конституционного права являются российский менталитет, уровень правовой культуры, сложности социально-экономического положения и ряд иных факторов. Отсюда возникают проблемы, например, с отменой смертной казни, введением суда присяжных заседателей, реализацией права частной собственности на землю и др.

Следующим видом источников конституционного права являются федеральные конституционные законы (ФКЗ), впервые названные в Конституции РФ 1993 года. Они регулируют важнейшие отношения в сфере организации и осуществления государственной власти и взаимоотношений государства и гражданина. Все федеральные конституционные законы перечислены в самой Конституции. Их тринадцать. К сожалению, в связи с нечеткостью конституционных формулировок имеются разночтения даже в количестве таких законов: от 12 до 16. Например, не ясно, должен ли быть один федеральный конституционный закон о флаге, гербе и гимне Российской Федерации, или предполагается принятие отдельного закона о каждом государственном символе? Законодатель, по всей вероятности, пойдет по второму пути: исходя из традиции, да и с точки зрения преодоления политических разногласий, проще принимать три отдельных закона.

На сегодняшний день у нас действуют лишь 6 федеральных конституционных законов. Таким образом, законодатель реализовал свою обязанность принять предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы только наполовину. Действуют ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”, “О судебной системе Российской Федерации”, “О Конституционном Суде Российской Федерации”, “О Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации”, “О Правительстве Российской Федерации”, “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Остальные – среди них конституционные законы о флаге, гербе, гимне, чрезвычайном положении, военном положении, Верховном Суде РФ, Конституционном Собрании, принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта – до сих пор еще не приняты. Таким образом, остаются не урегулированными правом важнейшие конституционно-правовые отношения, касающиеся символов власти, устройства Федерации, статуса органов государственной власти, порядка пересмотра Конституции, непосредственно затрагивающие положение человека в государстве.

Источниками конституционного права являются обычные федеральные законы, если они регулируют конституционно-правовые отношения, то есть отношения по поводу установления системы органов государственной власти и местного самоуправления, их формирования и принципов деятельности, распределения полномочий по осуществлению властных функций, а также закрепляют различные формы правовой связи человека с государством (гражданство, состояние в гражданстве другого государства, состояние без гражданства, статус беженца и вынужденного переселенца), предусматривают правовой механизм реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантируют со стороны государства обеспечение, охрану и защиту таких прав.

Среди источников конституционного права есть и указы Президента РФ, если они затрагивают конституционно-правовые отношения. Важно понимать, что сфера регулирования указов ограничена полномочиями Президента и имеет предел. Так, отношения, связанные с правом частной собственности на землю, порядком проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирования должны получить закрепление только на уровне закона. Вместе с тем, мы имеем сегодня указы, которые регулируют такие отношения. Таким образом, происходит подмена законодателя, что противоречит идее разделения властей, закрепленной Конституцией (ст.10). Такое отступление от конституционных правил оправдывается, в том числе, и Конституционным Судом РФ, “нерасторопностью” парламента и возможностью широкого толкования полномочий Президента РФ, наделенного функцией гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80). Рациональное решение обозначенной проблемы можно было бы найти путем введения института делегированного законодательства. Тогда Президент, исходя из политической целесообразности, необходимости защитить права и свободы человека, вправе был бы принимать указы законодательного характера, в том числе по определенному кругу конституционно-правовых отношений. Пока же следует констатировать, что практика “указного права”, вторгающаяся в сферу законодательной власти, не имеет твердой конституционной основы.

Постановления Правительства РФ иногда тоже могут содержать конституционно-правовые нормы. В основном, они связаны с реализацией основных прав и свобод, закрепленных на уровне Конституции. Скажем, есть свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства. Соответствующие возможности человека должны быть конкретизированы в подзаконных нормативных правовых актах. Одним из таких актов и явилось постановление Правительства о порядке регистрации граждан по месту их пребывания. Некоторые нормы этого постановления являются конституционно-правовыми. Хотя большинство его положений относится к административному праву.

Практика федеративных отношений, а во многом политическая целесообразность, предопределили появление среди источников конституционного права внутригосударственных договоров. Помимо подписанного в марте 1992 года Федеративного договора, имевшего учредительный характер и действующего до настоящего времени в части, не противоречащей Конституции РФ, были заключены многочисленные договоры (более 45) между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Названные источники регулируют отношения, связанные с территориальной организацией власти, и существенно влияют на характер Российской Федерации.

Возникает вопрос о том, являются ли постановления Конституционного Суда РФ источником конституционного права. Это очень непростой вопрос. При этом ответ на него не должен подменяться проблемой значимости и обязательности решений Конституционного Суда. Такие значимость и обязательность – бесспорные качества рассматриваемых актов, что не устраняет сомнений в нормативности постановлений органа конституционного контроля. Ведь романо-германская правовая система, к которой относится Россия, не допускает правотворческих функций судебных органов. Конституционный же Суд РФ и по названию, и по месту в системе государственной власти относится к судебной ветви власти.

Не вдаваясь в детали этого сугубо теоретического спора, отметим, что хотя творить право Суд не может, он оказывает существенное влияние на это право, выводя из правовой системы нормы, которые признаны неконституционными, а также толкуя нормы, прежде всего конституционные.

Наконец, есть блок конституционно-правовых норм, которые сосредоточены в нормативных актах субъектов Федерации, начиная с их конституций и уставов, затем – законов субъектов Федерации, указов президентов, губернаторов и других органов государственной власти субъектов Федерации. Естественно, условием для признания соответствующих актов источником конституционного права является включение в них норм, регулирующих организацию и осуществление власти, ее взаимоотношения с гражданином по поводу свободы последнего и его участия во власти на уровне субъекта Федерации.

Что касается органов местного самоуправления, то их уставы содержат некоторые нормы, которые вполне можно рассматривать как конституционно-правовые, хотя с оговоркой о том, что местное самоуправление вообще-то не осуществляет государственную власть.

Данная характеристика источников конституционного права создает общее представление об этой отрасли права. Дополнить его поможет выделение важной особенности конституционного права – ее близости к политике.

Конституционное право, как никакая другая отрасль права, связано с политикой. Политика и право тут пересекаются. Такая связь заложена уже в идее суверенитета народа, закрепленной в норме Конституции РФ, но в большей мере проявляющейся в социологическом, политологическом понятиях. Кроме того, регулируя взаимоотношения власти и человека, конституционное право затрагивает сферу политической свободы гражданина, устанавливая, с одной стороны, предел для власти – ее невмешательство в личную жизнь человека, а с другой, – права гражданина по участию во власти.

Конечно, все отношения власти – политические отношения. Но будучи закрепленными нормами конституционного права, последние приобретают юридическое содержание и форму. Поэтому можно и нужно говорить о догме права, анализируя конституционно-правовые нормы. Так предписано поступать Конституционному Суду, который выносит свои решения исходя из права, а не соображений политической целесообразности.

То, что нормы конституционного права предопределены во многом политикой, подтверждается примером создания действующей Конституции, отразившей расстановку политических сил на момент ее принятия, а также требованиями ее пересмотра или существенного изменения в иной политической ситуации, которая имеет место в настоящее время.

Кроме того, политика часто проявляется в связи с реализацией конституционно-правовых норм. Это и “указное право”, и широкое толкование президентского вето, и многочисленные постановления палат Федерального Собрания, имеющие явный политический подтекст, и многие другие примеры, объясняемые мотивами политической целесообразности, а не правовыми требованиями.

Итак, мы выяснили, что представляет собой конституционное право, какова его роль и возможности в закреплении государственной власти. Теперь ответим на вопросы: какие же модели такой организации отражены в конституционно-правовых нормах и какие проблемы возникают в связи с политической практикой их реализации?

Схема 2

Б. Начнем с проблемы “вертикальной” организацией государственной власти. У вас есть схема (см. схему 2), которая отражает действующую российскую модель политико-территоральной организации и распределения государственной власти между государством в целом и его частями. Такая конструкция власти, закрепленная в Конституции РФ 1993 года, часто именуется “новый российский федерализм”. Каким же было прежнее федеративное устройство России? От чего мы ушли и как мы пришли к новым федеративным отношениям? Об этом необходимо говорить, чтобы выявить специфику современной Российской Федерации.

Сначала о понятиях. Федерализм – это характерная большей или меньшей децентрализацией единой государственной власти система общественных отношений, которые складываются между федеративным государством в целом и его субъектами по поводу распределения государственно-властных функций. Это отношения, связанные с устройством власти “по вертикали”. Федерация – это форма государственного устройства; представляющая собой сложное государство, состоящее из членов (государств или государственных образований, иногда, автономий), имеющих значительную самостоятельность в осуществлении единой государственной власти. Таким образом, понятия “федерация” и “федерализм” соотносятся как форма и содержание. Вариантов воплощения федерализма и устройства федеративного государства значительное множество. Но для всех таких вариантов характерна определенная децентрализация, отличающая федерализм от унитаризма. Степень такой децентрализации зависит от конкретной модели федерализма, закрепленной в Конституции, и ее реализации в конкретной политической ситуации.

В современном мире существует 24 федеративных государства, использующих различные варианты воплощения идеи федерализма, что находит отражение в национальном конституционном праве. При этом практика федеративных отношений может претерпевать значительные изменения в рамках одной формы.

В России федерация как форма государственного устройства использовалась с 1918 года, однако модели федеративных отношений существенно различались на разных этапах развития нашего государства.

Несколько исторических фактов.

В январе 1918 года Декларацией прав трудящихся и эксплуатируемого народа для России, прежде централизованного унитарного государства, была избрана федеративная форма устройства. С провозглашения принципа федерализма начался процесс строительства РСФСР, получивший правовое оформление в Конституции РСФСР 1918 года. Созданием федеративного государства в России преследовалась важная политическая цель: воссоединение государственного единства, укрепление государственности. Поэтому призыв к объединению на федеративных началах был обращен не столько к народам Великороссии, сколько к отделившимся и образовавшим независимые республики народам Украины, Белоруссии, закавказских республик, республик Средней Азии. В 1922 году такое объединение было оформлено созданием второго уровня федеративного устройства – Союза ССР. РСФСР же осталась федерацией в федерации.

Исторический процесс образования РСФСР предопределил ее особенности: 1) основана на началах автономии; 2) строилась по национальному признаку; 3) ее субъекты представляли собой своего рода “вкрапления” в целом, не покрывая всю территорию РСФСР; вместе с тем, огромная территория, населенная в основном русскими, не имела признаков государственности и оставалась разделенной на обычные административно-территориальные единицы; 4) значительная централизация власти. Перечисленные особенности РСФСР делали ее мало похожей на федерацию.

Процесс “расшатывания” советской государственности, начавшийся во второй половине 80-ых годов, проявился в России, сначала объявлением в июне 1990 года суверенитета РСФСР, затем “парадом суверенитетов” составляющих ее субъектов. С августа 1990 года по февраль 1991 года в РСФСР из 16 автономных республик (АССР) 15 приняли декларацию о государственном суверенитете, из 5 автономных областей 4 были преобразованы в республики, что было утверждено законами РСФСР, из 10 автономных округов 6 приняли решение о преобразовании, но правовых последствий эти решения не имели. В регионах выдвигаются идеи и предпринимаются попытки создать объединения территориальных единиц и наделить их статусом республик (например, Уральская республика).

После распада СССР в декабре 1991 года угроза развала России стала еще более реальной. Задача строительства новых федеративных отношений стала особенно актуальной. В это время выдвигаются различные концепции государственного устройства России: от идеи превращения ее в унитарное государство (план “губернизации”) до децентрализованной федерации договорного характера. Последняя идея и была воплощена в заключенном в марте 1992 года Федеративном договоре, ставшем составной частью действовавшей тогда, но уже существенно измененной Конституции РСФСР 1978 года. Названный договор сослужил службу политического документа, сдерживающего на определенное время процессы распада федерации. Статус субъектов получили все государства (республики) и государственно-территориальные образования (края, области, автономная область, автономные округа) России. Но Федеративный договор провозглашал неравенство субъектов федерации, что и стало серьезным поводом к неудовлетворенности договором.

Принятие Конституции РФ 1993 года ознаменовало переход от конституционно-договорной федерации к конституционной. Теперь только Конституция закрепляла модель Российской Федерации, а Федеративный договор оставался действующим правом, поскольку его нормы не противоречили конституционным.

Каковы же основные черты и особенности современной Российской Федерации? Они следующие:

1). Неизвестная мировой практике множественность субъектов: их 89!

2). Несмотря на провозглашение принципа равноправия субъектов, выделяются их различные виды – республики (21), края (6), области (49), города федеративного значения (2), автономная область (1), автономные округа (10), отличающиеся некоторыми признаками. Прежде всего, очевидно различие республик – государств – и остальных субъектов – государственных образований. Так, республики имеют конституции, иные субъекты – уставы. Есть гражданство республик. В республиках вводится государственный язык (наряду с русским).

3) В основе нового российского федерализма лежит национально-территориальный принцип.

4) Автономные округа (кроме Чукотского), являясь субъектами Федерации, входят в состав краев, областей.

Конституционные формулы, касающиеся федеративного устройства России, во многом ставшие плодом политического компромисса, породили коллизии в их правовом толковании и практике применения. Несколько примеров, подтверждающих такую ситуацию.

Проблема суверенитета республик – одна из наиболее сложных, и не столько в ее формуле, сколько в том содержании, которое вкладывают в нее некоторые субъекты. Надо сказать, что о суверенитете республик в Конституции РФ ничего не говорится. Но о нем упоминает Федеративный договор. О своем суверенитете заявили в своих конституциях сами республики (кроме Калмыкии).

В мире есть различные модели федерации: и признающие суверенитет своих субъектов (например, США, Швейцария, ФРГ, бывший Союз ССР), и отрицающие его (например, Бельгия, Индия, Австрия, бывшая РСФСР). Как правило, сохранение за субъектами суверенитета связано с договорным порядком образования федерации. Однако, в любом случае федеративное государство предполагает существенное ограничение суверенных прав своих субъектов в пользу целого. Поэтому, скажем, признание права выхода из федерации – весьма редкое явление (было в СССР, Чехословакии, Югославии, есть в Эфиопии). Если даже и согласиться с концепцией суверенности членов федерации, то названное качество не должно подрывать государственного единства, в том числе, и правового, что важно обеспечить конституционным закреплением возможностей федерального влияния на субъекты. Например, в Бразилии существует институт федерального вмешательства.

Принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, означает намерение строить симметричную федерацию. Однако, уже в соотношении с ч.4 этой же статьи названный принцип может толковаться и иначе: оказывается, субъекты равноправны между собой, но тольково взаимоотношениях с органами федеральной власти. Эта коллизия норм Конституции уже была предметом споров. Ее рассматривал Конституционный Суд РФ в связи с толкованием ч. 4 ст. 66. Однако, точка над “i” еще не поставлена, что чревато новыми разногласиями и проблемами.

Что касается правовых атрибутов и фактического положения субъектов, то, конечно, ни о каком равноправии говорить не приходится. Выстроенная в России Федерация на деле асимметрична по своей форме. Еще более этому способствует практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Но прежде чем говорить о таких договорах, остановимся на предложенном Конституцией варианте разграничения компетенции. Данная проблема – одна из самых важных и сложных в любой федерации. Она предопределяет ее природу и степень децентрализации.

В Конституции РФ выделяется сфера исключительной компетенции Федерации. В ст. 71 перечисляются предметы ведения и полномочия, которые могут быть реализованы только федеральными органами власти и не могут быть переданы по договору. Перечень таких предметов ведения и полномочий исчерпывающий. Они представляют собой круг вопросов, воплощающих общий интерес России, всех ее субъектов, и составляют федеральный уровень государственной власти. К ним относятся, например, принятие и изменение Конституции РФ, вопросы территории РФ, статус и защита государственных границ РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина, федеральная собственность, оборона, внешняя политика и международные отношения, федеральная энергетическая система, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское законодательство и др. вопросы.

Кроме того, Федерации принадлежат полномочия, входящие в круг предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. К ним относятся, например, защита прав и свобод человека и гражданина. Реализуя это полномочие, Федерация, в частности, учреждает и обеспечивает функционирование Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, а у субъектов имеется возможность создать свои аналогичные органы (в настоящее время они действуют в 6 субъектах). В совместную компетенцию Федерации и ее субъектов входят также вопросы воспитания, образования, науки. Например, Федерация устанавливает образовательные стандарты, а субъекты развивают и конкретизируют их применительно к местным условиям. Такие примеры можно продолжить.

Реализуется компетенция Российской Федерации через федеральные органы (они обозначены в схеме 2).

Уровень государственной власти субъектов реализуется в их компетенции, закрепленной Конституцией РФ и конституциями или уставами соответственно республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. При этом выделяются две группы полномочий.

Во-первых, это полномочия субъектов, входящие в круг совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов. Их разграничение происходит либо в соответствии с законом, либо по договору. Возможно, решая вопрос, отнесенный к совместному ведению, субъект РФ опередит Федерацию, закрепив те или иные отношения в своем законе. Тогда будет действовать принцип “конкурирующей компетенции”, согласно которому после принятия федерального закона, субъект РФ должен привести свой закон в соответствие с федеральным.

Основные проблемы, связанные с конституционным закреплением совместной компетенции, упираются в разночтение ряда положений ст. 72. Различный смысл, вкладываемый федеральной властью и властью субъектов федерации в норму, устанавливающую конкретное полномочие, приводит к спорам (в том числе в Конституционном Суде РФ) о возможностях федерации и ее субъектов по тому или иному предмету ведения. Например, трудно однозначно разграничить компетенцию по установлению общих принципов местного самоуправления (п. “н” ч. 1 ст. 72). Как определить, где граница полномочий Федерации, дабы не случилось вторжения в компетенцию субъектов, и как определить пределы полномочий субъектов, не допустив нарушения компетенции федерации? “Удмуртское дело”, рассмотренное Конституционным Судом РФ, – подтверждение сложности правовой оценки названной нормы Конституции. Отсюда – правовые конфликты, не просто разрешаемые в политической практике.

Во-вторых, собственная компетенция субъектов РФ обозначена в ст. 73 Конституции РФ. В ней сформулирован так называемый “остаточный” принцип, согласно которому все, что не относится к ведению Федерации (исключительная компетенция) и ее полномочиям по предметам совместного ведения, составляет сферу деятельности субъектов РФ. Здесь последние обладают всей полнотой государственной власти.

Но конституционное разграничение компетенции в Российской Федерации (отчасти в силу его несовершенства, отчасти из-за расхождения политических позиций “центра” и “регионов”) было дополнено договорной практикой. Возможность заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении компетенции вытекает из толкования ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Таких договоров сейчас более 40. В основном они двусторонние. Есть и более сложные договоры, в которых на стороне субъекта выступают и автономные округа, входящие в такой субъект (например, договор с Иркутской областью). Стремление к заключению договоров с “центром” проявляют субъекты, надеясь разрешить свои проблемы, получив, например, больше прав и возможностей по их реализации. Первые договоры, в особенности, Договор с Татарстаном, Башкортостаном, Якутией носили явно политический характер. Они сыграли положительную роль в преодолении противоречий республик с “центром” по поводу природы их взаимоотношений. Однако сами эти договоры включали положения, не соответствующие Конституции РФ. В дальнейшем договорная практика пошла в большей мере по правовому пути, определяя юридические возможности распределения полномочий и взаимодействия органов Федерации и органов ее субъектов, учитывая при этом специфику региона.

Тем не менее, договоры подрывают принцип равноправия субъектов, часто превращаясь в инструмент политического торга о правах и льготах. Они чрезвычайно усложняют правовую систему (их может быть и 89!) и негативно на нее влияют в случае включения в них положений, противоречащих Конституции и закону. Отчасти исправить ситуацию мог бы Федеральный закон, закрепляющий порядок подготовки и заключения таких договоров. Однако, до сих пор такой закон не принят. Образовавшийся правовой пробел в настоящее время восполняет Указ Президента РФ по данной проблеме.

Повернуть договорный процесс из политического русла в правовое поможет выполнение ряда условий. Вот некоторые из них.

1. Не следует форсировать договорную практику в форме заключения договоров о разграничении компетенции, подписываемых Президентом РФ и главой субъекта РФ (президент республики, губернатор, глава администрации, мэр). Более целесообразно иметь договоры (соглашения) на уровне исполнительной власти о взаимном делегировании полномочий или совместных действиях в решении определенных задач.

2. Договоры могут заключаться лишь с теми субъектами, законодательство которых не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

3. Постепенно договорная практика должна заменяться регулированием соответствующих проблем федеральным законом и соглашениями на уровне исполнительной власти.

Еще одну проблему нужно обозначить в связи с рассмотрением современной модели территориальной организации власти в России. Это проблема местного самоуправления.

Прежде всего, отметим, что по Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Оно самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12). Вместе с тем, органам местного самоуправления могут быть переданы некоторые функции государственной власти. Таким образом, компетенция органов местного самоуправления составляется из их собственных полномочий и полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов РФ. Но вот что конкретно может быть передано и в каком порядке такая передача происходит, далеко неоднозначно решается субъектами РФ. В политической практике, к сожалению, имеют место и серьезные ущемления прав местного самоуправления.

В. Российская модель “разделения властей” отражена в схеме 3. Хочу дать некоторые комментарии к ней.

Схема 3

Прежде всего отметим, что речь идет о “горизонтальном” распределении власти, в которое на уровне Федерации включаются высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Их взаимоотношения строятся на принципе разделения властей, закрепленном в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя. Норма эта во многом идеологизирована. Она включена в ряд конституций постсоциалистических стран. По сути, она реабилитационная, заменившая положение советских конституций о полноте власти Советов.

Надо сказать, что идея разделения властей вовсе не обязательно должна получать обличье конституционной нормы. Нет ведь такого положения в Конституции США, воплотившей этот принцип в его классическом варианте. Важно провести в Основном законе смысл и содержание названной идеи. А это возможно, если, во-первых, провести четкое разграничение функций по осуществлению единой государственной власти, во-вторых, прописать систему “сдержек и противовесов” и, в-третьих, закрепить принцип несовместимости мандатов.

Моделей разделения властей может быть много. Более того, в рамках одной модели в зависимости от времени и места возможно значительное разнообразие вариантов практического ее воплощения. Одно дело – американская модель, прописывающая президентскую форму правления. Другое дело, скажем, Италия, Испания. В конституциях этих государств закреплена парламентарная форма правления. Испания – парламентарная монархия, Италия – парламентарная республика. Третье – это французская модель разделения властей. В Конституции Франции отражена полупрезидентская республика как смешанная форма правления.

Что же у нас? С точки зрения “чистой” теории, мы имеем полупрезидентскую республику. Характеризовать ее как президентскую, равно как и суперпрезидентскую, было бы неточно. Суперпрезидентская форма правления– это скорее политический режим. Такой формы правления нет. Президентская республика (классический пример – это США) предполагает, что президент является главой государства и одновременно – главой исполнительной власти. Должности премьер-министра при этом вовсе нет. Правительство как таковое также отсутствует. Его функции выполняет кабинет президента. В президентской республике не может быть роспуска парламента, равно как нельзя выразить недоверие правительству. Ответственность высших должностных лиц возможна только посредством процедуры импичмента.

Думаю, когда создавали Конституцию РФ, во многом старались следовать французской модели разделения властей, хотя примешали к ней все, что можно и нельзя. Плюс наши собственные политические притязания и компромиссы, заложенные в конституционные положения. Получилась модель полупрезидентской республики с существенным смещением властных полномочий в пользу Президента.

Непосредственно в системе разделения властей участвуют три ветви власти: законодательная – Федеральное Собрание РФ, исполнительная – Правительство РФ, судебная – Конституционный Суд РФ, Верховный суд РФ. Кроме того, у Президента РФ имеются очень широкие полномочия, реализуя которые он может влиять на решение очень многих вопросов государственной жизни. Эти полномочия часто именуют “скрытыми”. К ним относятся следующие: гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80).

Хотя по действующей Конституции РФ Президент не является главой исполнительной власти, он тесно с ней связан и имеет значительные права по отношению к Правительству РФ. В схеме эти связи обозначены: назначает Председателя Правительства РФ и его членов, отправляет в отставку Правительство РФ, может председательствовать на заседаниях Правительства РФ, отменять его акты в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Указы Президента РФ являются основанием для деятельности Правительства РФ и должны им исполняться. Но имея очень широкие полномочия по отношению Правительству РФ, Президент РФ не несет никакой ответственности за его деятельность.

В российской модели разделения властей парламент, представляющий законодательную власть, силен только тем, что он принимает законы. Это, конечно, очень важно. В силу верховенства закона в правовой системе, законодательная функция возвышает парламент в системе государственных органов. Но процесс принятия закона – дело очень сложное, особенно, если парламент сам раздираем политическими противоречиями.

У Федерального Собрания РФ очень мало контрольных полномочий, а те, которые есть, не всегда эффективны. Скажем, право Государственной Думы РФ выразить недоверие Правительству РФ может закончиться роспуском этой палаты Президентом РФ, если при его несогласии с решением Думы последняя в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ.

Косвенно контрольные полномочия осуществляются парламентом через Счетную палату, формируемую Государственной Думой и Советом Федерации, а также посредством Уполномоченного по правам человека, который избирается Государственной Думой РФ. Некоторое подобие контроля можно усмотреть в деятельности комиссий, создаваемых палатами парламента, депутатских и парламентских запросах, парламентских слушаниях и “Парламентском часе”. Возможность повлиять на Президента РФ у парламента одна – провести процедуру импичмента. Однако, этот процесс чрезвычайно сложен.

Определенные “сдержки и противовесы” предусмотрены в российской модели разделения властей при взаимодействии органов государственной власти в законодательном процессе. Так, право законодательной инициативы имеется не только у депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Таким правом обладают Президент РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. Право же подписывать и обнародовать закон принадлежит Президенту РФ. Причем Президент РФ может применить в отношении принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации закона право вето, вернув закон в парламент. Последний может преодолеть вето Президента РФ, если закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Важным “противовесом” со стороны судебной власти в отношении законодательной власти является полномочие Конституционного Суда РФ “судить” законы и возможность признавать их неконституционными. Такие же полномочия есть у этого органа конституционного контроля и в отношении указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Подводя итог рассмотрению российской модели разделения властей, можно констатировать, что для нее характерны “сильный” Президент, “слабый” парламент. Правительство также, по сути, находится “под Президентом”. Вместе с тем, политическая практика может внести существенные коррективы в реализацию норм Конституции о месте и роли конкретных органов государственной власти и содержании их деятельности.

Что касается конституционно-правового выравнивания возможностей ветвей власти, включенных в систему разделения властей, то предложения по внесению изменений в Конституцию РФ заслуживают серьезного обсуждения. Их основная направленность состоит в следующем: закрепить более весомое участие парламента в процессе формирования Правительства (давать согласие на назначение не только Председателя Правительства, но ряда министров, в частности “силовых”), усилить возможность контроля за деятельностью Правительства посредством права Государственной Думы выражать недоверие отдельным членам Правительства, закрепить право создавать парламентские комиссии по расследованию, изменить процедуру импичмента, существенно ее облегчив.

В сбалансировании властей важно и то, как представители различных ветвей власти реализуют свои полномочия и ищут ли они при этом согласия. Но данная проблема лежит больше в области политической практики, а не в правовой сфере.