Порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления

Процесс принятия административно-правовых актов, с одной стороны, является частью административного процесса, а с другой – выступает разновидностью правотворчества вообще, имеющего ряд отличительных особенностей, выделяющих его из общего числа производств по принятию различных видов правовых актов государственными органами.

Единство системы органов государственного управления требует определенного единства в порядке их деятельности по подготовке, изданию и проведению в жизнь принимаемых ими актов управления. Вместе с тем должна учитываться и специфика различных органов. Поскольку наш лекционный курс не позволяет рассмотреть процедуру нормотворческого процесса каждого субъекта управленческой деятельности, то мы попробуем в огромном разнообразии производств по принятию правовых актов выделить общие моменты. Итак, процесс принятия акта управления включает в себя три обязательные стадии: подготовка, издание и вступление в законную силу правового акта. В данном случае акцент делается на подготовке проекта акта, его обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписании и т.п.

1. Первая стадия — подготовка правового решения. Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения, согласование его со всеми заинтересованными субъектами.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Основанием для принятия акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, заявление гражданина, статья в газете и др. В соответствии с Регламентом заседаний Правительства Российской Федерации проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями центральных федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов федерации.

Чтобы подготавливаемые проекты были достаточно обоснованными и могли быть успешно проведены в жизнь, целесообразно обеспечить их согласование со всеми заинтересованными субъектами (например, финансовыми органами). Проекты решений могут направляться на согласование руководителям центральных федеральных органов исполнительной власти. Заместители Председателя Правительства рассматривают представленные в Правительство проекты решений, дают при необходимости указания о проведении их экспертизы и доработке. Для доработки проектов решений Правительство или его Президиум образуют рабочие группы из своего состава и представителей других государственных органов, научных учреждений и общественных объединений.

Аппарат Правительства Российской Федерации (его соответствующий отдел) проводит анализ и экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересованными отделами аппарата и с Государственно-правовым управлением Президента, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в которой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справочными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10-ти дней.

2. Вторая стадия — принятие правового решения. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Так, Законом о Правительстве Российской Федерации предусмотрен круг вопросов, решения по которым принимаются исключительно на его заседаниях (коллегиальность); установлено, что на его заседаниях решения принимаются большинством голосов членов Правительства, а в неотложных случаях от имени Правительства распоряжения по отдельным вопросам государственного управления издает его Председатель, информируя об этом Правительство; что постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства или же по его поручению первым его заместителем; что постановления и распоряжения вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в этих актах (ст. 24-27, 29-30).

Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, главное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

3. Также можно выделить стадию доведения принятого правового акта  до сведения исполнителей, заинтересованных лиц. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» или газете «Российские вести». Семь дней — срок вступления в силу актов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные его акты вступают в силу со дня их подписания. Указанные сроки вступления актов в силу не применяются в тех случаях, когда, соответственно, Президентом или Правительством России при принятии акта установлен иной срок введения его в действие.

В таком же порядке, т.е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты управления министерств, государственных комитетов, ведомств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц, если в актах не указан другой срок введения их в действие.

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления, может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Их незаконность настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Вопрос о законности оспоримого акта решается надлежащим государственным органом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков), в других - недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт управления имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.

Рассматривая дело об оспаривании правового акта, суд не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия документа. Суд должен выяснить, рассчитан ли оспариваемый акт на многократное применение налоговыми органами при осуществлении функций налогового контроля, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах. При этом разрешение вопроса о том, носит ли тот или иной акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:

а) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором (ст. 269 КАП). По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без удовлетворения;

б) обжалование. Решения Правительства Российской Федерации, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный суд или в Высший арбитражный суд Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, нижестоящими исполнительным органами.

Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, пользующимся правом такой отмены. Так, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Правительство Российской Федерации вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов исполнительной власти, подведомственных ему.

Законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей и других субъектов федерации могут отменять правовые акты соответствующих администраций. Администрация краев, областей может вносить в Правительство Российской Федерации представления о признании недействительными правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации.

Основаниями отмены актов управления могут быть: незаконность акта; практическая нецелесообразность; необходимость замены устаревшего акта новым, соответствующим изменившимся условиям и потребностям.

От отмены правовых актов управления следует отличать их приостановление. Последнее означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта. Как правило, приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным, но не обладает правом на его отмену.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнение правовых актов управления следующие:

а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации);

б) Правительство Российской Федерации в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений правительств республик (ст. 17 Закона);

в) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством Российской Федерации действие актов министерств и ведомств Российской Федерации, противоречащие российскому законодательству. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу. Решение Правительства может быть в таком случае обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации;

г) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

д) подача жалобы в течении десяти дней со дня вынесения постановления о наложении административного изыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т.е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу.

Акт исполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.

И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти общей компетенции установлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-распорядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности.