Дипломатическая служба Италии     

 «Итальянская модель» дипломатии стала прообразом современной дипломатической службы. Важным моментом в ее становлении стало формирование государств нового типа, чему значительный импульс был придан так называемой «папской революцией» начала XI в., положившей начало четкому разделению светских и церковных властей. Утверждение светского подхода в ренессансном миропонимании проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет претендует не только папа римский и император Священной Римской империи, но и множество светских правителей.

Дипломатическая служба итальянских республик, монархий, герцогств и синьорий питалась богатыми традициями дипломатии Ватикана, а также свидетельствами о дипломатической практике древнегреческих полисов, Римской империи, Византии и арабских эмиратов.

Начиная с XII—XIV вв. в хрониках содержатся упоминания об избранных в городах-коммунах Италии посланниках-нунциях, сведения о появлении нового образца отчетов-реляций, верительных грамот и инструкций.

Взаимные постоянные представительства в 1375 г. открывают Милан и Мантуя, за ними следуют постоянные представительства Флоренции, Венеции, Генуи, Неаполя и других итальянских государств.

В эпоху Возрождения появляется ambasciatore, посол-резидент с самыми широкими полномочиями. Ученые-гуманисты и дипломаты-практики разрабатывают теоретические основы внешнеполитической службы и дипломатического права. Н.Макиавелли, Ф.Гуиччардини, АДжентили, Г.Брагачча, Т.Тассо исследуют искусство дипломатии, анализируют права и обязанности посла, всесторонне изучают проблемы иммунитета и привилегий.

С течением времени окончательно сформировалась «итальянская модель» дипломатической службы, основными чертами которой стало:

• наличие государственных внешнеполитических канцелярий;
• формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников, профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической деятельности государства;
• распространение системы взаимных постоянных дипломатических представительств;
• появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических архивов.

Наполеоновские завоевания и последовавшие вслед за этим административно-правовые реформы повлекли за собой существенную перестройку внешнеполитического аппарата. Впервые стали проводиться публичные конкурсы на занятие Должностей в государственном аппарате.

В результате на дипломатической службе появилось много новых, людей из среды прогрессивно настроенных аристократов, буржуа, представителей свободных профессий. Большинство из них было привержено идее ломки традиционного партикуляризма и объединения Италии.

Поскольку объединение Италии, в 1871 г. завершившееся переносом столицы в Рим, было осуществлено посредством последовательных присоединений территорий других итальянских государств к Сардинскому королевству, дипломатические институты Королевства Италии во многом строились на основе пьемонтских законов.

Внешнеполитическое ведомство в значительной мере воспроизводило «французскую модель». Это предполагало наличие трех видов дипломатической службы: в министерстве, в зарубежных представительствах и консульствах.

По новому уставу структура министерства иностранных дел предполагала наличие политического управления, управления торгового и управления по частным делам и решению спорных вопросов, более строго регулировалась пересылка и правила хранения корреспонденции посольств. Предусматривалось также введение должности военного атташе, назначение которого согласовывалось с Военным министерством или Министерством морского флота.

Процесс превращения конституционной монархии в монархию парламентского типа делал необходимым осуществление гораздо более тесной связи парламента с Министерством. Для этого был учрежден специальный пост заместителя министра (sottosegretario), призванного поддерживать эти связи.

Возраставшее значение прессы и общественного мнения нашло отражение в создании отдела по делам печати. В 1917 г. был учрежден пост заместителя министра по делам печати и пропаганды.

В начале XX в. итальянское Министерство иностранных дел отражало настроения правящих кругов, характеризовавшиеся растущим национализмом и неуверенностью в прочности политических и социальных основ общества. Повысились требования к претендентам на дипломатическую карьеру. Они должны были отслужить в армии, обладать прекрасным здоровьем, а главное, отличаться «примерным поведением и гражданским сознанием». Обязательным был диплом о высшем образовании. Особо котировались выпускники юридического факультета Туринского университета.

Продвижение по службе предполагало последовательное присвоение восьми дипломатических рангов, причем рангу атташе предшествовала занимавшая несколько лет бесплатная работа в качестве «волонтера». При такой системе рассчитывать на получение ранга посла можно было лишь к 60-и годам.

С установлением в Италии фашистского режима в 1922 г. начинается процесс фашизации внешнеполитической службы. Глава правительства Муссолини берет себе портфель министра иностранных дел, назначает своим заместителем Дино Гранд и упраздняет должность генерального секретаря Министерства.

Муссолини максимально сосредоточил в своих руках принятие внешнеполитических решений, а впоследствии и административное руководство ведомством, самолично изменяя структуру общих управлений служб и отделов. Наиболее деликатные поручения Муссолини доверял не дипломатам, а приближенным к себе людям.

Крах фашизма и принятие республиканской конституции 1947 г. привели к значительным изменениям в механизме формирования и реализации внешней политики. Компетенции главы государства в определении внешнеполитического курса страны и назначении министров и послов были подвергнуты серьезным ограничениям. Окончательное слово в решении вопросов назначения послов, перемещении дипломатов высокого ранга принадлежит правительству.

В соответствии с действующей конституцией, парламент осуществляет контроль за внешнеполитическим курсом, проводимым правительством.

Министр иностранных дел несет, наравне с премьер-министром, полную ответственность за принятие тех или иных решений.

Именно на основе структуры Министерства, прежде всего, осуществляется взаимодействие национальных структур с европейскими и атлантическими. В свою очередь интеграционные структуры оказывают обратное влияние на принятие решений на национальном уровне. Сложность взаимных согласований привела к учреждению в составе Кабинета должности министра без портфеля по проблемам Европейского союза.

Развивается и совершенствуется институт постоянных представителей Италии в Брюсселе при Комиссии ЕС. Многие министерства сами выходят на прямую связь со своими партнерами по ЕС, фактически минуя Министерство иностранных дел.

Для более эффективной информации по вопросам внешней политики в секретариате президента республики была учреждена должность дипломатического советника. С течением времени этот институт стал расширяться, в связи с чем появилась целая группа советников.

Должность дипломатического советника существует и при председателе Совета министров и даже при его заместителе.

Дипломатическая служба Италии перед лицом новых вызовов

За десятилетия, прошедшие с 1967 г., на международной арене появились совершенно новые реалии, МИД Италии уже не соответствовал требованиям современного международного положения.

Еще в начале 90-х годов встал вопрос об очередной реформе внешнеполитической службы. Парламентом была создана специальная комиссия, готовящая проект закона о реформе.

Закон «О реформе внешнеполитической службы», принятый парламентом в 2000 г.:

1. приведение бюджетного финансирования МИД Италии в соответствие с уровнем финансирования министерств иностранных дел основных европейских стран;
2. качественное улучшение деятельности на традиционных направлениях, а также развитие экономической и социальной дипломатии, проведение более действенных мероприятий, нацеленных на распространение итальянского языка и культуры за рубежом, на эффективную организацию системы голосования соотечественников, проживающих в других странах;
3. решение проблемы нехватки кадров;
4. повышение роли министерства в координации международной деятельности других государственных институтов, в частности областных, провинциальных и муниципальных органов власти;
5. публикация исчерпывающей информации о функционировании подразделений министерства;
6. увеличение количества кадрового персонала и персонала, работающего по контракту.

Особое внимание было уделено развитию экономической дипломатии. При этом следует учитывать, что в итальянских посольствах существует должность экономического советника, обычно чиновника Министерства внешней торговли, и должность советника по финансовым вопросам. Последний, как правило, является представителем Банка Италии. Переговоры по наиболее важным вопросам финансового и коммерческого плана ведутся чаще всего приезжающими из Рима функционерами высокого ранга.

Непосредственно развитием экономического сотрудничества и продвижением национального бизнеса занимается государственный Итальянский коммерческий институт, имеющий 80 своих представительств, функционирующих при посольствах.

В то же время в отличие от ряда других входящих в G-8 стран, в Италии именно Министерство иностранных дел является главным координирующим органом всей внешнеэкономической деятельности.

Современная структура МИД Италии

Во главе Министерства иностранных дел стоит министр иностранных дел. Министр иностранных дел принадлежит к той партийной коалиции, которая, одержав победу на очередных парламентских выборах, формирует правительство. В то же время аппарат министерства не зависит от смены правительств, а его сотрудники не афишируют свои политические пристрастия.

Во главе всей администрации министерства стоит генеральный секретарь. Он непосредственно сотрудничает с министром в осуществлении деятельности министерства. Генеральный секретарь при частой смене правительств обеспечивает координацию и преемственность политики.

Министр опирается в своей деятельности на кабинет министра. Этот кабинет помогает министру осуществлять возложенные на него функции, занимается конфиденциальными вопросами, осуществляет связь с президентом республики и с Советом министров.

У министра есть также личный секретариат.

Заместители министра отвечают за конкретные направления деятельности министерства: кадры, ЕС, эмиграция и т.д. В свою очередь каждый заместитель министра имеет свой личный секретариат.

Координационный совет, Совет по анализу и планированию и Совет по кризисным ситуациям осуществляют научное обеспечение и согласование внешнеполитического курса.

В современной структуре министерства значительная часть главных управлений носит функциональный характер, причем их число постоянно возрастает.

Так, главные управления по европейской интеграции, по многостороннему политическому сотрудничеству и правам человека, по многостороннему финансовому и экономическому сотрудничеству, по культурному развитию и сотрудничеству, по делам итальянцев за границей и миграционной политике включают в себя по 6 отделов, а главное управление по сотрудничеству во имя развития — целых 12 отделов.

Территориальные главные управления (стран Европы, Америки, Средиземноморья и Ближнего Востока, Африканских государств к югу от Сахары, и Азии, Океании, Тихого Океана и Антарктиды) состоят из четырех отделов каждый.

Чрезвычайно важное место занимает Главное управление дипломатического протокола республики. Глава протокольной службы, как правило, имеет ранг посла. В его компетенцию входит обеспечение протокольной стороны официальных церемоний, в которых принимают участие главы иностранных государств, иностранные министры и послы.

У главы протокольной службы есть личный секретариат. Три подчиненных ему отдела обеспечивают процедуры вручения верительных грамот, следят за соблюдением норм дипломатического иммунитета и привилегий. В их компетенцию входит также аккредитация и завершение миссии глав дипломатических представительств.

Его сотрудники осуществляют связь с дипкорпусом и консульствами, международными организациями и специальными миссиями, обеспечивают выдачу экзекватуры, виз и дипломатических карточек.

Главные управления, занимающиеся вопросами персонала, административными делами, бюджетом и имуществом, дипломатическим церемониалом республики, информационной пресс-службой, правовым разрешением споров и договорами, архивами и документацией, информатикой, связью и шифрованием насчитывают от 3 до 7 отделов.

Кадровая политика и карьера

Для поступления на дипломатическую службу необходимо выдержать сложные конкурсные экзамены. Участвовать в конкурсе могут итальянские граждане обоего пола не моложе 21 года и не старше 30 лет.

Обязателен диплом о высшем образовании по одной из следующих специальностей: юриспруденция, политические науки, банковское дело, статистика, демография, финансы, политические системы Востока. Конкурс проводится ежегодно. По таким предметам, как новая и новейшая история, международное публичное право, политическая экономия и экономическая политика предусмотрены письменные экзамены. Устный экзамен проводится как по вопросам, содержащимся в письменных экзаменах, так и по вопросам остального перечня предметов.

Принимает экзамены комиссия, состоящая из ученых и университетских профессоров. Ежегодно выставляется на конкурс около 40 мест, на которые претендуют 300—400 кандидатов. Во главе института стоит посол или полномочный министр. Руководит институтом комитет, в который входят три дипломата и три представителя мира политики, науки и культуры.

После зачисления на службу в министерство учеба в Дипломатическом институте обязательна, правда, соответствующий закон не оговаривает сроки. Дипломатический институт осуществляет также занятия с дипломатами среднего и высшего ранга с целью повышения квалификации.

В настоящее время в Италии существуют следующие дипломатические ранги:

• Посол Италии
• Посланник
• Советник посольства
• Советник миссии
• Секретарь

Выдержавший конкурс молодой человек или девушка сначала работает в качестве волонтера-стажера. Стажеры обязаны посещать курсы Дипломатического института и пройти практику в одном из отделов Фарнезины.

По истечении срока Административный совет дает оценку результатов учебы и работы стажера. Если эта оценка удовлетворительна, стажеру присваивается ранг секретаря. В случае неудовлетворительной оценки стажер имеет право повторить полугодовой испытательный срок. В случае неудачи договор с претендентом расторгается.

Представление к должности происходит два раза в год. Для этого необходимо решение Административного совета или решение специальной комиссии, состоящей в основном из дипломатов рангом не ниже посланника 1 класса, причем хотя бы один из членов комиссии должен иметь ранг посла и двое служить за границей. Конкурс проводится раз в год в апреле.

Стать советником миссии достаточно сложно. Эта должность в одном из десяти случаев может быть предложена секретарю, который на протяжении не менее десяти с половиной лет являлся кадровым дипломатическим работником и соответствует следующим требованиям:

• успешное посещение полугодовых курсов повышения квалификации при Дипломатическом Институте;
• служба не менее 4 лет в международных организациях или в загранпредставительствах, из которых минимум 2 года было связано с работой в коммерческих или консульских группах;
• служба на протяжении минимум полутора лет в Министерстве иностранных дел или в органах государственной центральной администрации;
• служба на протяжении минимум 2 лет в установленных министерством представительствах в соответствующей искомому рангу должности.

Для присвоения высокого ранга требуется специальное решение Административного совета, который может признать кандидатуру дипломата несоответствующей, несмотря на его трудовой стаж. Остальные девять десятых вакантных должностей заполняются по конкурсу.

Советником посольства может стать советник миссии, не менее года проработавший на определенном функциональном направлении. Критериями представления к рангу в данном случае становятся исключительно оценки заслуг претендента.

Оценки выставляются по следующим параметрам:

• качество предыдущей службы;
• выполненные миссии;
• опыт руководства зарубежными представительствами или отделами в МИДе;
• соответствие достигнутых результатов поставленным целям;
• уровень сложности политической обстановки, в условиях которой выполнялась работа;
• культурный уровень, личные качества работника и его способность выполнять функции, соответствующие более высокой должности.

Главы дипломатических представительств и их функции

 Возглавить дипломатические представительства Италии за рубежом могут дипломаты, имеющие ранг посла Италии или посланника. Ранг посла Италии присваивается довольно редко, и дипломаты этого ранга, как правило, возглавляют представительства в наиболее значительных странах и при крупных международных организациях. Вот уже в течение многих лет их число не превышает двадцати двух.

Во главе остальных представительств чаще всего стоят дипломаты в ранге посланника, хотя не исключено, что возглавить небольшое посольство может и советник.

На получение ранга посланника могут рассчитывать советники посольства, проработавшие 4 года в своем ранге. Кроме этого, согласно новому положению, вышеуказанные работники должны соответствовать следующим требованиям:

• посещение 3-месячного курса повышения квалификации;
• замещение в течение минимум 2 лет одной или более должностей из следующих далее: глава отдела при центральной администрации Министерства или других органов государственной администрации, глава генерального консульства, первый советник в загранпредставительстве.