Конституционные нормы, регулирующие избирательные коммуникации в Российской Федерации

Российская Федерация является федеративно-демократическим государством с республиканской формой правления. В основе системы государственного управления РФ лежат два принципа:

1.    Принцип разделения властей;

2.    Принцип комплементарности.

Структура государственного управления Российской Федерации представлена в Приложении 1.

В Российской Федерации существуют три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная. В существующих системе и структуре деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти непосредственно отражена федеративная природа нашего государства на современном этапе его эволюции. Особенностью системы государственных органов России является то, что ее отдельные составные части сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, в соответствии с ч.1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Систему органов местного управления составляют государственные органы, образованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность через имеющиеся структурные подразделения в существующих административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые органы, подразделения по вопросам архитектуры и строительства, органы по управлению государственным имуществом, по промышленности, по торговле, по земельным ресурсам и землеустройству, по транспорту и связи, по образованию, по здравоохранению, по спорту и туризму, по культуре и др.

Вертикаль исполнительной власти представляет собой жесткую систему государственного управления, основанную на подчинении нижних уровней управления верхним. Существует объективная необходимость в большей централизованности системы органов исполнительной власти на всей территории РФ. Так, в соответствии с Конституцией РФ акты Правительства обязательны к исполнению в РФ, т.е. адресованы и федеральным, и региональным органам исполнительной власти. Вертикально организованный политический процесс функционирует через диалог между властью и обществом, в котором последнее доносит свои требования до властных структур посредством разветвленной системы представительства.

Отношения между центром и органами власти субъектов, между органами власти субъектов и муниципалитетами, основанные на принципах «власти – подчинения» по вертикали, являются обязательным признаком государства в любом обществе. Особое место в этих отношениях относят институту губернаторов, связывающему «верхи» с «низами» и образующему единую систему. В Российской Федерации к этой системе относятся Президент страны, глава правительства, глава администрации региона, глава администрации сельского района (города), руководители сел и поселков.

Согласно Конституции Российской Федерации органы государственной власти формируются двумя способами: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осуществляются выборными органами. Таким образом, выборы дают высшую изначальную легитимность всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федеральном уровне прямым способом избирается одна палата Федерального Собрания – Государственная Дума и глава государства – Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразуюшая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются органы государственной власти в субъектах Федерации, а также органы местного самоуправления. Отсюда исключительно важно значение выборов на всех уровнях.

Можно сказать, что в демократических государствах выборы являются одним из основополагающих конституционно-правовых институтов. Он включает в себя совокупность правовых норм, регламентирующих весь избирательный процесс от признания за гражданином права голосовать до объявления официальных итогов выборов и права их оспаривания в судебном порядке. Институт избирательного права историчен, конкретен и тесно связан с характером основных прав и свобод граждан. Общепризнано, что универсальные и фундаментальные принципы свободных демократических выборов заключаются в формуле: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Создание механизмов, не допускающих таких результатов выборов, которые могут угрожать существованию демократии, является основой для избирательной системы государства.

По нашему мнению, избирательные системы следует рассматривать в двух смыслах: во-первых – как инструмент формирования выборных органов государственного управления и местного самоуправления, включающий избирательное право и избирательный процесс; и во-вторых - как систему обновления выборных органов после установления результатов голосования. С формальной точки зрения функция избирательных систем - дать возможность избирателям выразить свое отношение к партиям, кандидатам и их программам посредством голосования; с точки зрения управления - обеспечить преемственность власти, формируя дееспособное большинство и не подрывая принципа представительства.

Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы характеризуются различными принципами: первая предполагает формирование большинства и мирится с диспропорцией между количеством поданных голосов и полученных мандатов; вторая стремится к тому, чтобы партии были представлены в соответствии с количеством отданных за них голосов.

В настоящее время в большинстве стран мира действует пропорциональная система. Она же почти исключительно применяется в Латинской Америке. В то время, как мажоритарные избирательные системы, несмотря на их разновидность, относительно одинаковы во всех странах, где они используются, все пропорциональные системы весьма различаются между собой, хотя всех их объединяет общий принцип пропорциональности. Каждая из избирательных систем обладает своими достоинствами и недостатками, которые законодатель пытается уравновесить или приспособить в соответствии с собственными политическими целями, формируя смешанные пропорционально-мажоритарные системы, используя технику преференцированного голосования, панаширования и т.п.

Одним из самых значимых элементов любой политико-правовой системы общества являются способы формирования властных структур и системы управления, все многообразие связанных с этим важным процессом политических и правовых коммуникаций.

Как справедливо подчеркивает Ю.А. Веденеев, «именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику, именно законные выборы являются наиболее эффективной и юридически безусловной формой реализации и защиты гражданами собственных экономических и социальных интересов».

Несмотря на то, что в действующей Конституции Российской Федерации основополагающие принципы избирательного права нашли свое закрепление только применительно к выборам Президента России (ст. 81), имеются все основания утверждать, что эти принципы в одинаковой степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Этот вывод следует из анализа ст. 15 Конституции, постулирующей правило, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права (в том числе и указанные выше нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и гражданина принципы избирательного права) являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Следуя этому конституционному положению, российский законодатель последовательно выстраивает систему избирательного права на основе признанных международным сообществом принципах выборных отношений.

Анализ теоретических положений избирательного процесса позволяет прийти к определяющему общую социальную ценность института выборов выводу: практический смысл избирательного процесса должен состоять в том, чтобы каждый полноправный член социума мог иметь регулярную возможность выражать свою волю относительно всего объема социально-политических процессов в обществе, а государственный механизм мог быть сформирован и функционировать в соответствии с этой волей. Воплощение идеалов выборной демократии создает возможность не только достижения компромисса между ведущими социально-политическими силами, отстаивающими зачастую противоположные интересы и позиции, но и эффективного блокирования негативных тенденций в социально-экономической и социально-политической сферах общественной жизни.

Уже в самом начале становления избирательной системы в России, многие деятели науки предостерегали от идеализации возможности выборов, видя в них не только источник развития страны и гражданского общества, но и возможность стать, опираясь на психологию толпы и ее политико-правовую безграмотность, источником принятия гибельных для государства решений.

Один из основоположников конституционного права России Б.Н. Чичерин отмечал, что общественное мнение не всегда верно видит происходящее в государственном строительстве, в теоретических вопросах суждение массы не имеют никакого веса, поскольку, иногда, один человек ближе к истине, нежели целый народ. «Масса публики обыкновенно не дает себе труда исследовать существо дела, вникать в глубину вопроса; она довольствуется тем, что твердят ей представители партий и особенно журналисты».

Имплементация международных стандартов в законодательство о выборах и практику избирательного процесса является необходимым условием легитимации избирательного процесса, обеспечения конституционных избирательных прав граждан в Российской Федерации.

Понятие легитимности носит оценочный, этический и политический характер, легальность - формально-юридический и этически нейтральный. Государственная власть, даже не популярная, как правило, легальна. В то же время она может быть нелегитимной, то есть не приниматься народом, хотя может издавать законы по своему усмотрению и использовать их как орудие организованного насилия, творить произвол. Легитимность публичной власти – это социальное признание ее права на руководящую роль в обществе. Государственная власть не может рассчитывать на длительное существование и эффективную деятельность, полагаясь только на принуждение. Необходимо добровольное согласие большинства законопослушного населения, скрепленное уважением законности.

Основной предпосылкой добровольного согласия является уверенность народа в том, что представители власти с полным основанием занимают свои посты, что они вырабатывают и претворяют в жизнь свои решения в сфере законных жизненно важных интересов общества, не посягая на то, что справедливо считается частным и личным. Там, где легитимность системы управления не бесспорна, воцаряется беззаконие и опасность социальных потрясений.

В целях обеспечения национальной безопасности государства, необходима консолидация общества и всех государственных структур в период подготовки и проведения выборов и референдумов. В подготовке и проведении федеральных выборов участвует около миллиона граждан, работающих в различных избирательных комиссиях. Поэтому, недопустимо при проведении выборов любое противоправное противостояние по отношению к избирательным комиссиям со стороны отдельных органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и судов.

Избирательная система Российской Федерации за последнее десятилетие своего развития приобрела черты сложного комплексного инструмента управления. Федеративная природа российской государственности обусловила становление двухуровневой структуры избирательной системы в России, в которой может быть выделен общефедеральный уровень и региональный уровень, представляющий собой совокупность относительно изолированных избирательных систем субъектов Российской Федерации.

Важной чертой российского избирательного права является то, что в самом главном порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы устанавливается только Конституцией РФ и федеральными законами, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права – всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Между тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.

Конституция Российской Федерации регулирует наиболее важные стороны общественной жизни путем установления основных принципов построения государства и взаимоотношений его с личностью и является базой для формирования отраслей права и подотраслей собственно конституционного права, к которым относится избирательное право, как совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральная конституция регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах.

Во-первых, в ней закрепляется принцип народовластия. Статья 3 гласит: единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, закрепляя таким образом исходный (выборный) принцип организации системы органов государственной власти. Другим принципом организации этой системы является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10.

Во-вторых, Конституция признает и гарантирует избирательные права граждан. Статья 32 закрепляет: граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это единственное ограничение избирательных прав, установленное Конституцией (за исключением ограничений пассивного избирательного права для кандидатов в депутаты Государственной Думы и в Президенты Российской Федерации). Толкование этой статьи должно осуществляться во взаимосвязи со ст. 60 Конституции, которая устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права с 18 лет.

В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следует особо подчеркнуть, что права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом, а не иными нормативно-правовыми актами, в том числе указами Президента Российской Федерации, а также конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Последние должны строго соответствовать (не выходить за рамки) тому федеральному закону, который устанавливает ограничения прав и свобод.

В-третьих, Конституция разграничивает компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере избирательного законодательства. Статья 71 устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (следовательно, и избирательных прав) находится в ведении Российской Федерации. Защита же прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). К исключительному ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, их формирование, а к совместному ведению относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Сама же система органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 77 устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В-четвертых, Конституция Российской Федерации не устанавливает основ избирательной системы в отдельном разделе, как это было в Конституции РСФСР 1978 г., а упоминает о принципах избирательного права: всеобщем равном и прямом избирательном праве при тайном голосовании – только применительно к выборам Президента Российской Федерации в ст. 81. Однако ч. 4 ст. 15 позволяет включить в состав норм избирательного права, обладающих наивысшим приоритетом, нормы-принципы, содержащиеся в международных источниках и составляющие содержание международных избирательных стандартов.