Международные и Федеральные правовые нормы и процедуры проведения муниципальных выборов

Особенности правового регулирования муниципальных выборов обусловлены спецификой местного самоуправления как первичного уровня власти. Местное самоуправление выступает в качестве объективной основы процесса формирования и развития муниципального избирательного права, являющегося неотъемлемой частью избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.

Основанием для выделения в структуре избирательного права в качестве его института муниципального избирательного права явилось организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления государством, развитие муниципального законодательства о формировании и деятельности органов местного самоуправления.

В дореволюционной России шел процесс становления земского избирательного права, регулировавшего порядок формирования земских и городских органов самоуправления. Характер и направленность процессов организации власти на местах коренным образом изменились после октября 1917 года. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в России стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Однако нужно отметить, что выборы носили в целом формальный характер. В бюллетень для голосования вносилась одна кандидатура, хотя законодательство предусматривало возможность выдвижения нескольких кандидатов на одно место. В силу этого итоги выборов, по существу, уже предрешались на стадии выдвижения кандидатов. Выборы проводились по территориальному принципу. Территория любого местного Совета разбивалась на одномандатные избирательные округа с равной численностью населения. Депутатом местного Совета мог стать гражданин, достигший возраста 18 лет.

Избирательная кампания начиналась со дня опубликования указа Президиума Верховного Совета РСФСР о назначении даты выборов. Все кандидаты являлись представителями всенародного блока коммунистов и беспартийных. Они выдвигались, как правило, на общих собраниях трудовых коллективов, созываемых совместно профсоюзными комитетами и администрацией предприятий, учреждении, организаций. Отбор кандидатов осуществлялся партийными органами, выполнявшими политическое руководство Советами. Законодательство о выборах закрепляло право избирателей давать наказы своим кандидатам, которые местные Советы должны были учитывать при разработке и принятии планов экономического и социального развития своей территории. Однако, как показала практика, местные Советы вынуждены были большинство из них отклонять, так как не обладали необходимыми материально-финансовыми ресурсами для реализации данных наказов. Они принимали лишь те, которые не требовали каких-либо существенных материально-финансовых затрат, либо те, которые совпадали с планами социально-экономического развития, благоустройства территории и т.д.

Перестройка, осуществляемая в конце 80-х гг., способствовала демократизации порядка выборов и деятельности местного управления. Так, в 1987 г. на выборах в местные Советы в порядке эксперимента в ряде регионов были образованы многомандатные округа, число кандидатов в которых превышало число депутатских мандатов. В связи с этим вводился статус резервного депутата для тех кандидатов, которые получили на выборах больше половины голосов избирателей, однако набрали меньшее число голосов по сравнению со своими соперниками, ставшими депутатами.

Процесс реформирования местной власти, переход ее на начала местного самоуправления, послуживший началом формирования новой комплексной отрасли права — муниципального права (одним из структурных элементов, системы которого является муниципальное избирательное право), – начался после принятия союзного (1990 г.) и российского (1991 г.) законов о местном самоуправлении.

Местные Советы, избранные в 1990 г. на основе Закона РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" 1989 г. уже в условиях соперничества кандидатов в депутаты, получили статус представительных органов местного самоуправления.

Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1803-1 «О выборах главы администрации» предусматривались выборы глав местной администрации, которая формировалась на основе бывших исполнительных комитетов, их структурных подразделений. Однако выборы глав местной администрации (за редким исключением) в намеченные сроки не были проведены: они стали назначаться вышестоящими главами администрации.

Регулирование выборов в органы местного самоуправления осуществлялось в полном объеме на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ только республики имели право принимать свои законы. Органы местного самоуправления не обладали какими-либо полномочиями в области регулирования муниципальных выборов.

Осенью 1993 г. в рамках поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации началось реформирование местного самоуправления. Указами Президента РФ деятельность местных Советов была прекращена, их функции возлагались на местную администрацию.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления должны были проводиться согласно Основным положениям о выборах в органы местного самоуправления, утвержденным Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1797, и принимаемым в соответствии с ними органами государственной власти субъектов РФ положениям о выборах в органы местного самоуправления. Основные положения допускали возможность сочетать мажоритарную избирательную систему по одномандатным избирательным округам с пропорциональной системой выборов в представительные органы местного самоуправления. Кандидатом в депутаты мог стать гражданин, постоянно проживающий на соответствующей территории и достигший возраста 18 лет. Кандидаты выдвигались избирательными объединениями и группами избирателей.

В настоящее время правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется на всех уровнях публичной власти в государстве: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном.

На федеральном уровне правового регулирования закрепляются основные принципы организации и проведения муниципальных выборов, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации создало предпосылки для формирования стабильного избирательного законодательства, основанного на международно-правовых избирательных стандартах. Конституция РФ устанавливает основы для развития непосредственной демократии, в том числе и на местном уровне3. Ст. 3 Конституции РФ установлено, что высшим непосредственным выражением воли народа являются референдум и выборы, в ней оговаривается необходимость муниципальных выборов. Это положение составляют одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Конституция РФ является основой для развития всего избирательного законодательства. Это проявляется в различных формах. Во-первых, Конституция РФ определяет содержание избирательных прав граждан. В ней установлено, что граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Не имеют право избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Во-вторых, в Конституции РФ проводится разграничение компетенции   между   Российской   Федерацией   и   субъектами   в   сфере избирательного законодательства. В-третьих, Конституция определяет меру самостоятельности населения соответствующих территории в формировании органов местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Тем самым создается основа для регулирования ряда вопросов, возникающих при проведении муниципальных выборов.

С теоретической точки зрения в Конституции РФ, по мнению Васильева В.И., можно было и не определять общий статус местного самоуправления. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. Однако, на наш взгляд, надо учитывать, что местное самоуправление в России утверждается не «снизу», а «сверху» - по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституциональные гарантии развития местного самоуправления, но и общая конституционная модель. Именно поэтому ряд статей Конституции РФ регулирует вопросы муниципальных выборов.

В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. «Весьма скупое конституционное регулирование вопросов распределения предметов ведения страдает рядом недочетов и недостатков». Обязательным условием эффективного функционирования демократических институтов в федеративном государстве является законодательное разграничение полномочий   между   различными   уровнями   власти   по   формированию выборных органов власти. На наш взгляд, только на основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий органы местного самоуправления соответствующего уровня могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Федерации, муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет и гарантирует право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, но, к сожалению, почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации. Единственное исключение в Конституции РФ сделано лишь в отношении президентских выборов, конституционной основой которых является всеобщее равное и прямое избирательное право и тайное голосование.

Подобная непоследовательность в регулировании избирательных прав подвергалась справедливой критике в научных кругах. Так, Линник Л. подчеркивает, что «мало того, что в Конституции России отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, вследствие чего законотворческие возможности федерального парламента в определении избирательных стандартов выглядят практически неопределенными, так даже немногочисленные конституционные «вкрапления» избирательного законодательства в известной степени допускают и оправдывают ограничения общепризнанных демократических принципов участия граждан во всех видах выборов за исключением президентских. Ведь если Конституция России прямо указывает на необходимость организации проведения выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к замещению должности Президента РФ, то тем самым предполагается возможность отступления от этих принципиальных условий реализации права граждан избирать и быть избранными во все иные органы государственной и муниципальной власти».

Однако представляется, что приоритет норм международного права, подтвержденный в статье 15 Конституции РФ, а также ратифицированные Российской Федерацией конвенции о правах человека позволяют сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента РФ, тем не менее, они в равной степени обязательны для всех выборов в России, в том числе и для муниципальных выборов.

Рассматривая вопрос об избирательном законодательстве, ученые, констатируя факт отсутствия в Конституции РФ основ избирательной системы, указывают на следующие ее роли в правовом регулировании выборов. Так, Постников А.Е. указывает, что Конституция РФ «является основой для создания правовых условий для развития института выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, в Конституции РФ устанавливается принцип политического многообразия и многопартийности при определении параметров избирательной системы в субъектах Федерации и установлении конкретных избирательных процедур». Именно Конституция РФ, считает Князев С.Д., императивно указывает на необходимость проведения регулярных выборов Президента РФ на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Это требование распространяется и на формирование представительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней.

Конституционное право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 Конституции РФ) получает свое развитие и конкретизацию в системе федеральных гарантий его осуществления, закрепляемой Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ред. от 04.06.2014), а также Федеральным законом от 12 июля 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 05.04.2016) (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ "Об основных гарантиях..."). Ряд положений, касающихся организации и проведения муниципальных выборов содержит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 15.02.2016): о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования; об избирательных системах, применяемых на муниципальных выборах; об организации и проведении выборов органов и должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и др.

Регулирование порядка проведения муниципальных выборов осуществляется с учетом общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии с п. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Именно в законах субъектов Федерации о муниципальных выборах должен осуществляться учет особенностей местного самоуправления в том или ином субъекте Федерации. Вместе с тем данные выборы проводятся в соответствии с гарантиями избирательных прав граждан, установленными федеральными законами.

По сравнению с Федеральным законом об общих принципах 1995 года новый федеральный закон практически ничего не добавляет к правовому регулированию проведения муниципальных выборов. Единственной существенной     новацией     является     жесткое     установление     статуса представительного органа муниципального образования как субъекта права назначения всех выборов в органы местного самоуправления данного муниципального образования (п. 2 ст. 23).

Особое место в системе федеральных законодательных актов в этой сфере занимает Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Данным федеральным законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Указанный федеральный закон применяется в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях если:

-      Законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

-      Представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

-      В муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

-      Полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

-      Законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

-      Истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

-      Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

-      Отсутствуют органы и должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

-      Муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

-      Органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

-      В нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

При применении этого федерального закона следует также учитывать то обстоятельство, что данный закон принимался во время проведения предыдущей реформы местного самоуправления и был рассчитан на применение в тех субъектах Российской Федерации, где отсутствовала законодательная база организации местного самоуправления. При наличии необходимых положений в законодательстве субъекта Федерации данный федеральный закон применяться не должен, что подтверждается обширной судебной практикой по спорам о защите прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Основы избирательной системы и основные электоральные права закреплены в "рамочном" федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" – правовом акте, являющемся основополагающим и системообразующим для российского избирательного законодательства.

"Рамочный" федеральный закон был призван установить общие принципы проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. С его принятием, отмечает Любимов А.П., появилась возможность унификации основных избирательных норм и прав без вмешательства в непосредственную компетенцию по принятию избирательных законов. Это означает, что нормативные правовые акты по вопросам выборов, принимаемые субъектами РФ, не должны содержать ограничения основных избирательных прав, предусмотренных федеральным законодательством. В то же время субъекты РФ не лишаются права на самостоятельное регулирование избирательного процесса по формированию государственных органов и органов местного самоуправления. Такой подход позволяет достичь согласованного нормативного правого регулирования избирательных прав граждан.

"Рамочный" федеральный закон закрепляет с учетом международных избирательных стандартов гарантии прав граждан: на назначение муниципальных выборов; при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и участков; при выдвижении и регистрации кандидатов; на получение и распространение информации о муниципальных выборах, на ведение предвыборной агитации; при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов муниципальных выборов; на обжалование нарушений избирательных прав граждан.

Кроме того, данный федеральный закон определяет порядок формирования и статус избирательных комиссий, организующих и проводящих муниципальные выборы; порядок и принципы финансирования муниципальных выборов, а также ответственность за нарушение законодательства о выборах. В "рамочном" федеральном законе содержатся определения основных понятий, используемых избирательным законодательством при регулировании отношений, возникающих в процессе организации и осуществлении муниципальных выборов.

"Рамочный" федеральный закон является высшим звеном в иерархии избирательных законов Российской Федерации и обладает большей юридической силой, нежели иные избирательные законы. Кроме того, в соответствии с "рамочным" федеральным законом принимаемые в Российской Федерации федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах не должны противоречить данному федеральному закону. В случае же возникновения противоречий применению подлежат нормы "рамочного" федерального закона. Вместе с тем, Князевым С.Д. высказывается мнение, что приоритет данного закона над положениями иных законодательных актов федерального масштаба вовсе не выглядит бесспорным, так как в случае возникновения коллизий юридическая сила всех федеральных законов является равнозначной. Поэтому было бы целесообразно "перевести" "рамочный" федеральный закон в разряд федеральных конституционных законов, одновременно разгрузив его от множества мелких процедурных вопросов. В этом случае рассматриваемый закон действительно мог бы стать правообразующим для избирательного права и системообразующим для избирательного законодательства.

"Рамочный" федеральный закон выполняет функцию модельного закона по отношению к иным избирательным законам. Как справедливо заметил Пылин В., написание процедурных норм - сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы. Закон позволяет региональным законодателям не разрабатывать сложные избирательные процедуры, а только осуществлять выбор в принципиальных вопросах. Как правило, на региональном уровне в той или иной степени интерпретируются нормы федерального закона.

Для совершенствования избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права.

Развитие демократии, а также законодательства о правах и свободах человека и гражданина привели к существенному возрастанию роли Конституционного Суда Российской Федерации в защите избирательных прав граждан. В своем Постановлении от 25 февраля 2004 г. № 4-П Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина Российской Федерации, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Решения Конституционного Суда Российской Федерации призваны гарантировать избирательные права граждан и функционирование данных институтов согласно предписаниям Российской Конституции. Они не только развивают правовое содержание того или иного института, но и формируют правовое пространство, в котором должны действовать все участники избирательного процесса, определяют политико-правовой смысл современного избирательного процесса.

Перед Конституционным Судом в избирательно-правовой практике стоят две основные задачи: во-первых, защиты избирательных прав граждан; во-вторых, содействия политической активизации различных слоев населения и на этой основе способствования воплощению подлинного народовластия. Это, прежде всего, создание таких условий, при которых гражданин являлся бы активным равноправным участником управления государством и обществом, а не объектом политического манипулирования. Эти принципы, подходы к решению задач защиты избирательных прав граждан согласно новому для нас пониманию требований подлинных, справедливых, всеобщих, равных, свободных и периодически проводимых муниципальных     выборов     находят отражение и в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.

Как указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, Конституция РФ, закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну из основ его конституционно-правового статуса, одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. "н" ч. 1), а деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ст. 15, ч. 2). Из этих положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ст. 1 (ч. 1), 4 (ч. 2), 71, 72 (ч. 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, - она определяется его компетенцией, которая устанавливается на основании Конституции РФ в соответствующем законе (постановления от 29 марта 2011 года № 2-П и от 18 мая 2011 года № 9-П, Определение от 5 марта 2009 года № 375-О-О и др.).

В силу приведенных конституционных положений в их интерпретации Конституционным Судом РФ не может считаться вмешательством в самостоятельную деятельность органов местного самоуправления само по себе закрепление за ними в федеральном законе тех или иных обязанностей во исполнение нормативных предписаний, получивших непосредственное выражение в Конституции РФ, поскольку такие обязанности являются неотъемлемым элементом нормативного содержания конституционно-правового статуса местного самоуправления.

По смыслу приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления определяется пределами, предусмотренными Конституцией РФ и действующим законодательством. Данный вывод согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, который указывал, что права и обязанности местного самоуправления закрепляются Конституцией РФ и законом; деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам (постановления от 16 октября 1997 года № 14-П и от 30 ноября 2000 года № 15-П).

Из этого следует, что гарантированное в ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов местного самоуправления, их полномочиям и т.п. В свою очередь, законодательное регулирование общих принципов организации местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в Российской Федерации.