Перспективы совершенствования процедур избирательного законодательства о муниципальных выборах

Часть 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании».

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П отметил: «По смыслу приведенных положений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах».

Таким образом, следует считать недопустимой ситуацию, когда региональный законодатель навязывает муниципальному образованию определенную избирательную систему, предлагая ему «выбор» из одного варианта (за исключением случая, когда само муниципальное образование не смогло определиться в выборе). Однако при этом возникает вопрос: что такое избирательная система, и сколько ее видов существует? От того, как мы ответим на него, зависит, сколь широкий выбор может быть предоставлен муниципальному образованию.

Примечательно, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» старательно отказывается от использования термина «избирательная система». Вместо этого федеральный законодатель предпочитает использовать громоздкие конструкции типа «не менее половины депутатских мандатов распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов».

В результате термин «избирательная система» оказался определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уже через него попал в большинство региональных законов о выборах. Как же определяет избирательную систему этот Федеральный закон? В той же части 3 статьи 23 данного закона дано такое определение: «Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов».

Удовлетворительно ли такое определение? Полагаем, что нет. С одной стороны, из этого определения получается, что мажоритарная система относительного большинства с использованием одномандатных округов и мажоритарная система в многомандатных округах должны относиться к одному виду – у них одинаковые условия признания кандидата (кандидатов) избранными. Однако специалисты по избирательным системам знают, что выборы в одномандатных и многомандатных округах существенно различаются по своим свойствам и что заметные различия проистекают также от того, сколько голосов имеет избиратель. Существенно и то, что размер округа, число голосов у избирателя – важнейшие правовые характеристики избирательной системы, и совершенно неразумно относить к одному виду системы, где эти характеристики различаются. Обычно в литературе выделяют четыре избирательные системы, основанные на принципе относительного большинства: мажоритарная система в одномандатных округах (или плюральная система); мажоритарная система в многомандатных округах с неограниченным вотумом (или блоковая система – число голосов у избирателя равно числу распределяемых в округе мандатов); мажоритарная система с ограниченным вотумом (число голосов у избирателя больше одного, но меньше числа распределяемых в округе мандатов); система единственного непередаваемого голоса (многомандатные округа, но у избирателя один голос).

Что касается пропорциональной системы, то из данного определения следует, что такая система должна иметь огромное число видов. Ведь если понятие «избирательная система» включает «порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов», то любое изменение методики распределения мандатов формально приводит к новому виду избирательной системы. А включение в понятие «избирательная система» условий признания списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов означает, что изменение величины заградительного барьера также изменяет вид избирательной системы.

Отметим также, что смешанная система вообще не вписывается в данное определение, поскольку она представляет собой сочетание двух систем с разными условиями определения победителя (победителей).

Каков может быть выход из этой ситуации? Полагаем, что возможны два варианта. Первый – уточнить определение избирательной системы или предложить иное определение. Однако, по нашему мнению, этот путь не приведет к существенному улучшению правового регулирования. Каково бы ни было определение, неизбежны споры о том, какие виды избирательных систем оно подразумевает.

Ситуация усугубляется низким качеством региональных законов о муниципальных выборах. Наш анализ показал, что эти законы содержат массу ошибок, неточностей и пробелов в отношении регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах. В частности, региональные законодатели часто существенно сужают возможности муниципальных образований определять избирательную систему для выборов своих представительных органов, а в некоторых случаях просто навязывают им определенную избирательную систему, лишая их возможности выбора, что явно противоречит правовой позиции Конституционного Суда. Стоит также отметить, что в большинстве регионов просто нет специалистов, способных грамотно прописать в региональном законе положения, регулирующие вопросы, связанные с избирательными системами.

Поэтому перспективным нам представляется второй путь: установить в федеральном законе (лучше в избирательном законе – Избирательном кодексе или Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», чем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как это больше соответствует предмету первого) перечень всех допускаемых в Российской Федерации видов избирательных систем. Примером может служить проект Избирательного кодекса РФ, где предложено 8 видов избирательных систем.

Согласно этому проекту, муниципальные образования самостоятельно выбирают избирательную систему из перечня, установленного Кодексом. При этом для некоторых видов существуют параметры, которые могут варьироваться (в рамках, установленных Кодексом), и право их выбора также предоставлено самому муниципальному образованию. Закон субъекта РФ не может ограничивать выбор муниципального образования. При этом, на случай, когда муниципальное образование не определится в своем уставе с избирательной системой или ее отдельными параметрами, в Избирательном кодексе предусмотрены нормы, действующие «по умолчанию».

Существует точка зрения, согласно которой предложенный выше подход нарушает принцип федерализма. Мы не можем с такой точкой зрения согласиться. Предусмотренный Конституцией РФ принцип разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами состоит в том, что ограничения прав граждан могут вводиться только федеральными законами. Таким образом, ныне действующий порядок, при котором региональным законодателям дается право ограничивать выбор муниципальным образованием избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, нельзя считать воплощением принципа федерализма и признавать его соответствующим Конституции РФ.

По какому праву в ряде регионов запрещены многомандатные округа? По какому праву в большинстве регионов запрещены открытые списки? Почему вообще возможности выбора (или невыбора) муниципальным образованием избирательной системы зависят от того, в каком субъекте РФ оно находится? Ведь в каждом регионе существует большое разнообразие муниципальных образований, различающихся размерами территории, численностью населения, социально-экономическим состоянием, культурным уровнем и т.п. Учитывают ли региональные законодатели это разнообразие? Анализ показывает, что не учитывают либо учитывают весьма слабо.

Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости переноса регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, из регионального законодательства в федеральное.

По поводу использования пропорциональной системы на муниципальных выборах существуют две крайние точки зрения. С одной стороны, некоторые эксперты категорически не приемлют эту систему и считают, что на муниципальных выборах ее использование должно быть запрещено даже в качестве компонента смешанной системы. С другой стороны, начиная с 2005 года, эта система стала широко внедряться – сначала на уровне городских округов и муниципальных районов, а затем в городских и даже сельских поселениях. При этом чаще всего это не было выбором самих муниципальных образований, а навязывалось им региональными властями.

Позднее к навязыванию муниципальным образованиям партийных списков подключились федеральные власти. Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ обязал избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов.

Этот Федеральный закон не только допускает, но и в некотором смысле навязывает муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему. Между тем, российский опыт использования на муниципальном уровне полностью пропорциональной системы в основном негативный.

Следует отметить, что пропорциональная избирательная система широко используется в европейских странах на муниципальном уровне. Однако там эта система сочетается с рядом положений, направленных на реальное обеспечение пассивного избирательного права граждан. В частности, правом выдвижения списков кандидатов обладают не только общенациональные политические партии, да и партийное законодательство не содержит ограничений, характерных для российского закона «О политических партиях».

Обсуждая проблему использования на муниципальных выборах различных избирательных систем, следует четко различать два вопроса. Первый вопрос: какие избирательные системы мы считаем оптимальными для муниципальных выборов? Второй вопрос: использование каких избирательных систем на муниципальных выборах следует запретить федеральным законом?

Ответ на первый вопрос нужно давать конкретно для каждого муниципального образования с учетом многих факторов. Но если попытаться сделать обобщения, то можно сказать, что на уровне поселений предпочтительнее использование той или иной разновидности мажоритарной системы. В крупных городских округах и урбанизированных муниципальных районах, по-видимому, была бы лучше смешанная система.

Впрочем, говоря о пропорциональной системе, не следует забывать, что помимо прижившейся в России пропорционально-списочной системы существует система единственного передаваемого голоса, которая зарубежными авторами обычно причисляется к пропорциональным системам, поскольку на практике она обеспечивает пропорциональное представительство. Эта система использует многомандатные округа и преференциальный способ голосования (т.е. избиратель ранжирует кандидатов в порядке своего предпочтения) и отличается довольно сложным, но справедливым методом определения победителей.

Ценность системы единственного передаваемого голоса для муниципальных выборов состоит, в первую очередь, в том, что на местном уровне действуют в основном неформальные «партии», часто никак не связанные с партиями, существующими на федеральном и региональном уровнях. Системы, основанные на преференциальном голосовании, учитывают эти «партийные нюансы» гораздо лучше, чем системы, основанные на выдвижении партийных списков. И, конечно же, преференциальные системы, в отличие от списочных, ориентированы в первую очередь на личности кандидатов, и, как отмечается исследователями, они лучше, чем какие-либо другие системы, способствуют победе ярких личностей (но при этом скорее умеренных, чем радикальных).

К сожалению, преференциальные системы совершенно не вписываются в действующее российское избирательное законодательство. Для того, чтобы их можно было использовать, необходима существенная корректировка закона, как это сделано, например, в проекте Избирательного кодекса РФ.

Что касается вопроса о запрете использования тех или иных систем, то этим инструментом следует пользоваться весьма осторожно. В России огромное разнообразие муниципальных образований, и из Москвы невозможно определить, какая система будет оптимальна для конкретного местного сообщества. То, что нам кажется неудачным «в принципе», может оказаться вполне подходящим в некоторых конкретных условиях. К тому же необходимо оставить муниципальным политикам право на эксперимент и даже право на ошибку, позаботившись лишь о том, чтобы такая ошибка не имела фатальных последствий.