Общая характеристика внешнеполитической стратегии современной Великобритании

Внешнеполитическая стратегия Великобритании складывается из двух составляющих - преемственности, которая прослеживается на протяжении длительных периодов времени, и изменчивости, постоянной адаптации к условиям новой исторической эпохи. В первом случае имеются в виду такие фундаментальные черты дипломатической стратегии британского внешнеполитического ведомства, как профессионализм дипломатической службы, глобальный характер интересов страны, её особая роль в системе международных отношений. Обратная сторона внешнеполитической стратегии - способность к проявлению гибкости, постоянное тактическое лавирование, приспособление к изменению геометрии международных отношений. Во второй половине XX в. яркими примерами этих качеств стали концепция «особых отношений» с США и лозунг «ударить сильнее своих возможностей», т. е. реализовать свои цели там, где другие страны сравнимого калибра не проявляли ту же решительность и расчётливость.

После окончания «холодной войны» и распада Советского Союза Британия пересмотрела ряд своих внешнеполитических приоритетов с целью удержаться в позиции межрегиональной державы и в значительной степени компенсировала потерю роли посредника между Западом и СССР, которую она не раз играла в послевоенный период. Так, активизировалась британская политика в Азиатско-Тихоокеанском региона. Состоялось «второе открытие» Великобританией Латинской Америки. Лондон сумел сохранить нормальные отношения с Китаем.

Всё же, по традиции, основное внимание руководители британского министерства иностранных дел уделяли американскому и западноевропейскому направлениям своей внешней политики, тем более что для этого у него высвободились значительные средства и силы после резкого снижения веса Москвы в мире. На этот раз Лондон претендовал на роль посредника между США и странами ЕС.

Э. Блэр в своей программной речи «Принципы современной британской внешней политики» заявил, что Великобритания и впредь будет играть роль «моста между Европой и США». Глобальные интересы страны, по его словам, по-прежнему будут реализовываться с помощью таких рычагов, как место постоянного члена Совета Безопасности ООН, участие в НАТО, «восьмёрке», ЕС, Содружестве наций. Правительство подчёркивало важность коалиционного характера решения внешних задач с опорой как на постоянные, так и на тактические коалиции. Была определена роль Британии как «осевой державы», «региональной державы с глобальной ответственностью», которая, не имея возможности доминировать в мире, творчески осуществляет принцип «ударить сильнее своих возможностей». Кроме того, была разработана программа «оборонной дипломатии», приоритетом которой, в отличие от «дипломатии канонерок», признавались дипломатические, а не военные средства решений конфликтов.

Вместе с тем в данной программе имелось стратегическое противоречие. Лондон претендовал не только на «особые отношения» с США, но и на ведущую роль в ЕС. Британский политический истэблишмент чувствовал необходимость укрепления своих позиций на континенте по мере упрочения Евросоюза в качестве мирового центра силы, но в то же время не желал расставаться с репутацией ближайшего союзника Соединённых Штатов.

Указанные тенденции отчётливо проявились в Стратегической оборонной программе, принятой лейбористами в 1998 г. В ней определялись новые вызовы безопасности страны: распространение оружия массового уничтожения, наркоторговля, терроризм, распад слабых государств и пр. Вооружённые силы должны были подготовиться не только к гуманитарным, миротворческим миссиям, но и к участию в конфликтах высокой интенсивности за пределами государства. Тем самым закладывалось ещё одно противоречие стратегического характера. Во-первых, повышался риск перенапряжения военных сил и финансов. Во-вторых, неясными оставались последствия таких намерений с точки зрения международного права.

Приход лейбористов к власти сопровождался и другим нововведением - «этичной внешней политикой». Робин Кук, ставший главой британского МИД, в своей программной речи заявил: «Национальные интересы не должны быть втиснуты в узкие рамки “реалполитик”». Позднее в выступлениях Кука и Блэра британская внешнеполитическая доктрина была также соединена с концепцией «третьего пути». На сферу внешней политики была перенесена тема прав и обязанностей, являвшейся центральной для лейбористов, когда те проводили социально-экономических реформы. В частности, стало считаться, что если Британия является одним из ведущих экспортёров вооружений, то она не должна индифферентно относиться к тому, что это оружие оказывается в распоряжении режимов, нарушающих «права человека».

Однако тема «этики» во внешней политике страны не продержалась и года. Несмотря на конфликты в Восточном Тиморе и Курдистане, которые сопровождались массовыми нарушениями «прав человека», Великобритания продолжала поставлять военную технику и Турции, и Индонезии, а также Колумбии и Саудовской Аравии. Британские бронетранспортёры марки «Альвис» использовались в Индонезии при разгоне антиправительственных демонстраций. В Восточном Тиморе в аналогичных ситуациях применялись британские БТР «Сарацин» и «Саладин». Следует упомянуть и о том, что в 1997 г. Британия вышла на третье место в мире по экспорту обычных вооружений.

В сентябре 1999 г., когда в Джакарте происходили массовые столкновения с силами правопорядка, повлекшие человеческие жертвы, Индонезии были проданы британские истребители «Хоук». Дело осложнялось тем, что за неделю до отправки самолётов в Индонезию ООН наложила эмбарго на поставки военной техники в эту страну. Британское правительство заявило в свою защиту, что контракты, подписанные ещё в период пребывания у власти правительства консерваторов, не подпадают под действие эмбарго. Кук, со своей стороны, утверждал, что правительство не поставляет в Индонезию оружие, которое может быть использовано для подавления «демократических сил». Но, подчёркивает А. А. Громыко, «факт остаётся фактом: на конец 1999 г. лишь около 3 % заявок на продажу оружия Индонезии были отклонены британским руководством».

Не сумев примирить «этику» с национальными интересами, правительство всё реже обращалось к этой теме. Попытка вернуться к ней была предпринята в связи с косовским кризисом. Кук и Блэр многократно подчёркивали, что сила против Белграда применялась с исключительно благородными целями. Однако понимание «этичного» изменилось. Лейбористы больше не претендовали на принципиальное отличие своей внешней политики от внешней политики других западных стран. Ценности, на которых она основывалась, стали подразумевать ценности «западной цивилизации». Противоречивость характера и последствий войны против Югославии, эпизоды, связанные с решением отказаться от экстрадиции бывшего чилийского диктатора Аугусто Пиночета в Испанию, сомнительность мотивов британского руководства в его действиях во время иракского кризиса окончательно похоронили проект «этичной внешней политики».

Следует сказать несколько слов и о российско-британских отношениях. Существенные разногласия между Э. Блэром и В. Путиным выявились, когда на встрече лидеров обеих стран, состоявшейся в Москве в октябре 2002 г., британский премьер-министр пытался убедить президента РФ поддержать американскую позицию в иракском вопросе. В апреле 2003 г. оба руководителя вновь встретились в Москве, и Путин вновь подверг сомнению утверждение британской стороны о наличии у Ирака оружия массового поражения. Помимо иракского вопроса, острые разногласия между Москвой и Лондоном возникли в связи с предоставлением Великобританией политического убежища Борису Березовскому, Ахмеду Закаеву и ряду других лиц. Протест со стороны России вызвал показ по британскому телевидению интервью с лидером чеченских террористов Шамилем Басаевым. Достоянием гласности стала в 2005 г. деятельность сотрудников британских спецслужб на Северном Кавказе.

В дальнейшем российско-британские отношения продолжали ухудшаться вследствие «дела Литвиненко». В июле 2007 г. Лондон принял решение о высылке четверых российских дипломатов и прекращении сотрудничества по ряду направлений. О введении санкций в отношении России Великобритания заявила 16 июля 2007 г. Кроме высылки дипломатов, Лондон объявил о прекращении переговоров об упрощении визового режима и введении ограничений для сотрудников российских госструктур. По словам главы британского МИДа Дэвида Милибэнда, санкции были введены вследствие отказа России выдать предпринимателя Андрея Лугового, которого Лондон именовал главным подозреваемым в убийстве бывшего офицера ФСБ Александра Литвиненко. Последний скончался в ноябре 2006 г. Британские власти утверждали, что он был отравлен радиоактивным веществом полоний-210. Выступая в парламенте, Дэвид Милибэнд призвал Россию изменить её Конституцию таким образом, чтобы Россия обладала возможностью экстрадиции собственных граждан, что следует воспринимать как вмешательство во внутренние дела РФ.

События, происходившие в Южной Осетии летом 2008 г., послужили импульсом к дальнейшему ухудшению российско-британских отношений. Премьер-министр Гордон Браун в статье, опубликованной 31 августа 2008 г. в газете The Observer, заявил, что ЕС и НАТО должны пересмотреть отношения с Россией. Он призвал ограничить энергетическую зависимость от неё Европы, чтобы не допустить повторения «агрессии» (имелись в виду военные действия в Южной Осетии). Необходимо обратиться к альтернативным поставщикам нефти и газа, использовать возможности атомной энергетики и альтернативное топливо, сказал Браун.

В мае 2010 г. к власти пришёл коалиционный кабинет, во главе с Дэвидом Кэмероном и Ником Клеггом, предложивший новую внешнеполитическую программу. Она подразумевает наращивание активности Лондона в мировой политике и укрепление его воздействия на формирование глобальной повестки дня. Опираясь на свою стратегию, консерваторы и либеральные демократы намерены сохранить за Великобританией статус одной из ведущих мировых держав, несмотря на уменьшение её экономического веса вследствие мирового финансового кризиса. Истэблишмент Консервативной партии и Партии либеральных демократов (ПЛД), получив власть после тринадцатилетнего безоговорочного доминирования лейбористов, не скрывает своего стремления изменить британский внешнеполитический курс в соответствии со своим видением международной миссии Соединённого Королевства. А оно подразумевает возвращение к политике «глобального вовлечения», основанной на деятельном участии в решении всех основных проблем международной жизни. Для консерваторов, выступающих главными инициаторами такого подхода, «глобальная вовлечённость» является единственно возможной гарантией защиты её национального «Я» от поглощения общеевропейскими институтами. Соединённому Королевству предлагается не замыкаться на США и государствах, составляющих ядро ЕС, а развивать интенсивную деятельность во всех частях света, достойную прежней «Владычицы морей». Помимо этого, возвращение к «глобальной игре» рассматривается и как средство сохранения политического влияния страны на мировой сцене. Консерваторы признают, что сокращение экономического потенциала Британии в ближайшие пять лет неизбежно, однако считают, что компенсировать этот процесс можно в сфере политики – за счёт деятельного участия в международных процессах.

По мнению М. Минаева, «глобальную стратегию либерально-консервативного кабинета следует воспринимать и как нарочитый ответ на внешнеполитический курс лейбористского правительства Гордона Брауна (2007 - 2010). В период пребывания в оппозиции и либеральные демократы, и тори подвергали международную линию поведения лейбористов жёсткой критике. Особенно преуспели в этом консерваторы, для которых внешняя политика традиционно является одним из главных элементов партийной платформы. В понимании тори политический курс лейбористов во внешней среде не только не соответствовал субъектному статусу Британии, но и не учитывал основных тенденций глобального развития. В условиях становления полицентризма лейбористы, вместо того чтобы искать новых партнёров за пределами Евро-Атлантики и укреплять связи со странами Содружества, сосредоточились исключительно на США и ЕС. Такой подход привёл к сокращению удельного веса королевства в мировых делах, «европейскому усреднению» его политического профиля. Для преодоления последствий этой недальновидной линии поведения тори предлагают вернуться к исконной британской внешней политике, выходящей далеко за пределы Европы».

Основными ресурсами для воплощения концепции «глобальной вовлечённости» в жизнь в понимании правительства Кэмерона и Клегга являются традиционные британские «национальные активы». К их числу относятся многоопытный дипломатический корпус, одна из лучших в мире армий, с 1992 г. практически непрерывно участвующая в вооружённых конфликтах разной степени интенсивности и не нуждающиеся в особом представлении спецслужбы. Опираясь на поддержку этих институтов, коалиционный кабинет намерен вернуть Британии прежнее влияние и статус в мировых делах.

В отношениях с США кабинет Кэмерона – Клегга, одним из членов которого является Уильям Хейг, влиятельный политик, в 1997 - 2001 год являвшийся лидером консерваторов и рассматривавшийся как альтернатива Тони Блэру, чётко обозначил выбор в пользу принципа «твёрдые, но не раболепные». Он означает, что Лондон продолжит развивать «особые» союзнические отношения с Вашингтоном, но не будет идти на чрезмерные уступки американской администрации в тех случаях, когда инициативы Белого дома откровенно противоречат британским национальным интересам. Такая линия также подразумевает, что Соединённое Королевство оставляет за собой право не соглашаться с Соединёнными Штатами по тем или иным международным вопросам и отстаивать свою собственную позицию. Приверженность этой позиции Хейг и Кэмерон открыто обозначили во время своих визитов в США в мае и июле 2010 г. Ставка на подобный подход, считает М. Минаев, «связана со стремлением тори и либдемов избежать уничижительных сравнений Великобритании с «американским пуделем», которые сложились в мировом сообществе в 2002 - 2007 годах. Безоговорочная поддержка кабинетом Тони Блэра практически всех военно-политических решений администрации Джорджа Буша-младшего породила сомнения в наличии у Британии своего мнения по международным вопросам. Королевство предстало как государство без внешнеполитической «воли». Для преодоления этого негативного имиджа действующему правительству приходится использовать более жёсткую формулу в диалоге с США».

На европейском направлении Уайтхолл реализует политику «умеренного интереса». С одной стороны, Лондон не отказывается от тесного политико-экономического взаимодействия с ЕС. Однако откровенного «погружения» в европейскую интеграцию (к чему в своей предвыборной платформе призывали либеральные демократы) не происходит. Основное внимание уделяется наиболее влиятельным субъектам Евросоюза в лице Франции и ФРГ. С ними диалог ведётся по определённому кругу вопросов, прежде всего экономического свойства. Остальным членам объединения внимание уделяется ровно в таком объёме, который необходим для поддержания британского участия в европейских делах. Политика «умеренного интереса» – практическое воплощение на правительственном уровне европейского скептицизма большей части руководства Консервативной партии. В период формирования правительства тори смогли отстоять этот пункт своей повестки дня в обмен на ряд уступок либеральным демократам по внутриполитическим вопросам. И в настоящее время он претворяется в жизнь.

Важным азиатским партнёром Великобритании, по мнению её нового правительства, должна стать Индия. В статусе оппозиции консерваторы критиковали лейбористов за недостаточное внимание к этой державе, имеющей тесные культурно-исторические связи с Соединённым Королевством. Первым шагом на пути к восстановлению интереса к Индии стал визит Кэмерона в Нью-Дели, состоявшийся в конце июля 2010 г. В ходе его были чётко обозначены основные принципы «индийской стратегии» кабинета – укрепление и расширение торгово-экономических связей, наращивание военно-технического сотрудничества, развитие диалога по линии оборонных ведомств и координация усилий двух стран в сфере международных отношений. Как пишет М. Минаев, «пристальное внимание Даунинг-стрит, 10 и Кинг Чарльз-стрит к Нью-Дели продиктовано темпами роста политико-экономического потенциала республики. В лице Индии Лондон видит как рынок сбыта своей продукции и площадку для инвестиций, так и субъекта, способного при правильном подходе со стороны Соединённого Королевства оказать поддержку британским инициативам на мировой арене. За счёт восстановления «уникальных» связей с Индией (входящей в состав «Группы двадцати») кабинет Кэмерона - Клегга рассчитывает претворять в жизнь стратегию «глобальной вовлечённости»».

Экономическая составляющая превалирует и в отношении ещё одной части бывшей Британской Индии - Пакистана. В диалоге с Исламабадом Лондон делает ставку на взаимодействие в финансовой сфере. Великобритания выступает в качестве одного из ведущих кредиторов Исламской Республики Пакистан, и этот статус правительство консерваторов и либеральных демократов намерено сохранить. В начале августа 2010 г. в ходе визита в Соединённое Королевство президента Пакистана Асифа Али Зардари было принято решение об оказании республике дополнительной финансовой помощи. Природа интереса к Пакистану объясняется желанием британских властей удерживать особое влияние на его политико-экономические элиты. Соединённое Королевство поддерживает с ними тесные формальные и неформальные связи (достаточно сказать, что в британских учебных заведениях традиционно обучаются дети большей части пакистанского руководства). Поддержание стабильного диалога с Пакистаном рассматривается британским правительством как залог прочного политико-экономического и военного влияния Лондона в Южной Азии.

Во взаимоотношениях с Россией правительство Кэмерона - Клегга провозгласило политику «открытых дверей». Автором данной стратегии стал Уильям Хейг, сумевший установить неофициальные контакты с Кремлём ещё в период пребывания тори в оппозиции. Формула «открытых дверей» подразумевает, что Уайтхолл готов снять с повестки дня ряд вопросов, приведших к затяжному кризису в двусторонних отношениях, продолжающемуся с 2007 г. Однако свои действия Лондон намерен увязать с ответными уступками Москвы. Например, нельзя исключать изменения позиции британской стороны по «делу Литвиненко». В свою очередь, от России правительство Соединённого Королевства хотело бы получить положительное решение относительно судьбы региональных отделений Британского совета. По мнению М. Минаева, «предметная проработка такого сценария на Кинг Чарльз-стрит (резиденция внешнеполитического ведомства Великобритании. – Авт.) подтверждается словами бывшего посла РФ в Лондоне Юрия Федотова… В интервью газете The Times он дал понять, что Россия готова рассмотреть возможность проведения суда (на своей территории) над главным подозреваемым в «деле Литвиненко» Андреем Луговым с активным участием британской Фемиды».

По мнению Ольги Павленко, доцента кафедры мировой политики и международных отношений РГГУ, «российско-британские отношения зависят от того, как будет строиться диалог Москвы и Вашингтона», т. к. «фактически Лондон осуществляет трансатлантические стратегии». О. Павленко полагает, что внешняя политика Великобритании «с начала XXI века не имеет самостоятельного значения, а развивается как охвостье Белого дома».

Выводы по главе I: В 1997 г. «новые лейбористы» открыто определяли себя как партию, которая покончила с прошлыми представлениями и проводит новую, модернизированную  политику. Однако прежние образы и приоритеты, как и раньше, были исключительно важны для «новых лейбористов». Они не отказались от классического британского представления о Соединённом Королевстве как о великой державе, несмотря на потерю им имперского статуса. Образ Великобритании как «осевой державы», лидера, определяющего повестку дня, во многом влияет на форму и содержание её внешней политики. Следует отметить, что в отношении России Великобритания заняла достаточно жёсткую позицию, полностью соответствующую линии, которой в данном вопросе следуют США.