Факторы, определяющие позицию премьер-министра Великобритании в сфере европейской политики

Представляется целесообразным структурировать и проанализировать факторы, определяющие позицию главы правительства Великобритании (как лица, определяющего приоритеты британской политики и несущего конечную ответственность за государственные решения). Их, считает А. М. Морозов, можно разделить на две группы: инструментальные и аффективные факторы. Инструментальные факторы подразумевают наличие рациональной оценки, в то время как аффективные связаны с областью чувств, настроений, переживаний и не носят рационального характера. В группе последних не рассматриваются факторы, носящие субъективный характер – например, связанные с личными отношениями.

В группе инструментальных факторов А. М. Морозов выделяет две подгруппы: специфических, относящихся к конкретной программе (политике, policy) и институциональных, связанных с мотивацией премьер-министра как политического института, которая проявляется в его стремлении к сохранению и осуществлению власти (power and policy).

Группу институциональных инструментальных факторов, согласно А. М. Морозову, можно разделить на несколько подгрупп – факторов, действующих на уровне кабинета или парламента; на уровне страны; на международном уровне. На рассматриваемых уровнях можно выделить несколько групп субъектов, влияющих на позицию премьера – члены кабинета/парламента (или группировки в кабинете/парламенте); всевозможные группы давления и общество; другие государства.

Воздействие аффективных факторов на формирование отношения различных субъектов британской политики к институтам ЕС удобно анализировать, используя концепцию национальной идентичности. Британская идентичность формировалась под влиянием следующих фактов: островное положение Великобритании, обеспечило британцам чувство обособленности от континента; имперское прошлое – как империи территорий, так и империи идей – направило интересы страны вовне, от континентальной Европы, обеспечило чувство превосходства над её континентальными соседями. Участие в европейских войнах в качестве гаранта стабильности лишь укрепило это чувство. Долгое непрерывное существование британских политических институтов, не дискредитировавших себя, в том числе и в годы Второй мировой войны, сделало их одним из атрибутов национальной гордости Великобритании. Поэтому участие в европейском проекте ассоциируется с утратой престижа страны.

Аффективные факторы оказывают не меньшее влияние на политические предпочтения британского общества в европейских вопросах, чем представления о потенциальных выгодах и издержках конкретных внешнеполитических проектов. По словам А. М. Морозова, «несмотря на большую информированность, поведение британского руководства зачастую нельзя назвать примером прагматизма и рационального расчёта. Комплекс мифов, составляющих национальную идентичность, оказывает значительное воздействие на британскую внешнюю политику посредством формирования у политической элиты образа страны, представлений о её роли и целях».

Однако без обращения к инструментальным факторам картина взаимоотношений Великобритании и ЕС была бы неполной. Рациональная сторона вопроса состоит из экономических, политических и институциональных предпосылок. Так, при анализе британской позиции нельзя не учитывать выгоды и издержки конкретных европейских программ для страны.

Обращаясь к институциональным инструментальным факторам, можно заметить, что британская специфика проявляется уже на первом из рассматриваемых уровней, на которые были разделены субъекты, – на уровне кабинета/парламента: мажоритарная избирательная система Великобритании увеличивает влияние евроскептиков. Даже наиболее радикальные из них получают представительство в парламенте, а также имеют значительные шансы попасть в состав кабинета (для стран с пропорциональной избирательной системой – весьма редкая ситуация). В результате повышается вероятность внутрипартийных расколов, и кабинету приходится учитывать позиции евроскептиков. Необходимо заметить, что за время премьерства Тони Блэра влияние парламента на формулирование приоритетов британской европейской политики было минимальным (чего нельзя сказать о времени пребывания Джона Мейджора на посту премьер-министра), влияние же кабинета – более существенным (что особенно заметно на примере Экономического и валютного союза). При определённых условиях британский премьер может доминировать в кабинете министров, однако в институциональной системе Великобритании существуют механизмы, препятствующие проведению премьером односторонней политики.

Политика Великобритании в отношении ЕС затрагивает интересы всевозможных групп давления – бизнеса, прессы, финансово-промышленных объединений, научных кругов и пр. Данные группы (субъекты) обладают различными возможностями воздействия на формулирование британской политики, при этом их влияние зависит от рассматриваемой политики. Так, бизнес (в особенности крупный) поддерживал присоединение Великобритании к зоне евро, его интересы учитывались правительством, однако он не имел существенного влияния в рамках Общей европейской политики в области безопасности и обороны. Стоит также отметить, что влияние прессы в Великобритании существенно выше, чем в других европейских странах. Премьер-министру приходится учитывать отношение владельцев британских таблоидов к проблемам ЕС и либо корректировать собственную позицию, либо рисковать потерей голосов на выборах. Помимо названных, на уровне страны можно выделить в качестве самостоятельного субъекта британское общество, влияние которого, однако, на европейскую политику невелико (концепция суверенитета парламента, низкая заинтересованность в проблемах ЕС), хотя в отдельных случаях (как, например, в случае с референдумом по вопросу вступления в зону евро) может быть существенным.

На международном уровне необходимо обратиться к роли отношений с другими государствами в процессе формирования европейской политики. Правительство, действуя с целью улучшить отношения с другим государством, старается учитывать его интересы при формировании собственной политики, что может способствовать или препятствовать увеличению влияния страны в ЕС. Так, одной из отличительных черт британской политики является большая роль «особых отношений» США. Отдавая приоритет связям с Вашингтоном, Лондон зачастую ухудшает отношения с европейскими партнёрами и ослабляет собственные позиции внутри Евросоюза. При этом воспринимаемая ценность «особых отношений» оказывается существенно выше действительных выгод, получаемых Великобританией от тесного сотрудничества с США. Несмотря на учащающиеся заявления о том, что «особые отношения» исчерпали себя, значимость данного фактора до сих пор велика – близость к Соединённым Штатам позволяет Великобритании (её политической элите) чувствовать себя державой с глобальными интересами.

Под воздействием названных групп факторов складывается механизм формирования европейской политики Великобритании. Политика формируется под воздействием аффективных и инструментальных факторов: с одной стороны, она является результатом оценки соответствия европейской программы/политики представлениям о целях и роли Великобритании (соответствует ли участие Великобритании в конкретной европейской инициативе её роли глобальной державы и выгодно ли оно с экономической точки зрения). С другой стороны, европейская политика представляет собой результат оценки возможного воздействия того или иного политического решения на ресурсы премьер-министра, или на его отношения с другими субъектами. Необходимо принимать во внимание, что, в зависимости от личности премьер-министра, относительный приоритет целей проведения определённого политического курса может варьироваться.

Наиболее значительными по своим стратегическим последствиям программы Европейского Союза являются Экономический и валютный союз (ЭВС) и Общая европейская политика в области безопасности и обороны (ЕПБО). Формируя направление развития Европейского Союза в долгосрочной перспективе, они затрагивают интересы как национальных государств, так и разнообразных политических и экономических субъектов и общества в целом. Тем самым, две программы обладают наибольшим конфликтным потенциалом в ЕС и именно в их рамках позиция и мотивации Великобритании проявляются наиболее ярко.

Хотя вступление в ЭВС могло обеспечить Лондону дополнительное влияние в ЕС, различия в восприятии целей европейской интеграции между Британией и её европейскими партнёрами, а также стратегическая неопределённость в выборе между Европой и Америкой стали причиной низкой активности правительства новых лейбористов в данном вопросе. Парламент не играл существенной роли в формировании позиции британского премьера в отношении к ЭВС, чего нельзя сказать об оппозиции канцлера Казначейства Гордона Брауна. При этом Тони Блэр был способен навязать собственную позицию Брауну, однако предпочёл этого не делать. Низкая общественная поддержка идеи присоединение Великобритании к зоне европейской единой валюты стала одним из факторов формирования осторожной позиции британского правительства. Ещё одной причиной нехватки политической воли у Тони Блэра стало его стремление сохранить благожелательное отношение к премьер-министру со стороны евроскептически настроенной прессы. При этом ни один из вышеперечисленных факторов не оказал решающего воздействия.

В 2008 г. А. М. Морозову присоединение к еврозоне в краткосрочной перспективе представлялось маловероятным, равно как и окончательный отказ от членства в ЭВС: «Можно ожидать, что события будут развиваться по следующему сценарию: со временем выгоды единой валюты будут становиться более явными для британского общества, а издержки неприсоединения будут расти в восприятии руководства страны. В результате членство в ЭВС придёт в соответствие с воспринимаемыми национальными интересами Великобритании, и Лондон будет вынужден пойти на введение единой валюты».

В случае с ЕПБО, по мнению А. М. Морозова, британская роль была намного более конструктивной, Тони Блэр способствовал активизации работы на данном направлении. Однако данные изменения британского подхода не символизировали «растворение» Великобритании в Европе. В целом проект соответствовал представлениям британских политиков о роли и целях Великобритании, что способствовало активному участию Лондона в его развитии. Конструктивное участие в ЕПБО позитивно отразилось на отношениях с европейскими партнёрами и не повредило «особым отношениям». Заданные Великобританией рамки («red lines») политики позволили минимизировать связанные с неприятием более глубокой интеграции издержки участия в данной программе. Групповые интересы существенного влияния на процесс принятия решений не оказывали.

А. М. Морозов сформулировал следующий прогноз развития событий: будут прилагаться усилия к созданию компетенций Евросоюза в военной сфере; перед лицом общих вызовов и угроз и под давлением общих интересов будет происходить постепенная конвергенция в области оценки рисков и способов реакции на них; воспринимаемая ценность «особых отношений» будет постепенно снижаться (у британцев), что позволит Лондону более тесно сотрудничать с европейскими партнёрами; развитию ЕПБО, а также укреплению связей Великобритании с остальной Европой будут способствовать нарастающие расхождения во взглядах европейских (в том числе британских) и американских политиков. Продолжение конституционной реформы в Великобритании в конечном итоге устранит основные препятствия более тесной интеграции в дела Евросоюза. Когда Общая европейская политика в области безопасности и обороны станет более зрелой, Лондону придётся сделать стратегический выбор: быть с Европой или оставаться с Америкой.

Выводы по главе III: Великобритания часто выступает в роли «неудобного партнёра» ведущих стран Европы. Своими проблемами в отношениях с единой Европой она обязана целой группе исторических, культурных, экономических и политических факторов. Великобритания зачастую выступала в качестве своеобразного индикатора зарождающихся проблем ЕС, болезненно реагируя на многие инициативы, исходившие от стран-членов Европейского союза.

В то время как партия консерваторов дрейфовала в сторону антиевропеизма, позиция лейбористов в отношении ЕС смягчилась. В результате под руководством Тони Блэра к власти приходит партия, настроенная изначально позитивно в отношении единой Европы. Победа лейбористов на выборах 1997 г. изменила подход к европейским вопросам: политика Великобритании стала приобретать более конструктивный характер. Период правления первого кабинета Блэра становится периодом сближения с ЕС, и роль Лондона в европейских делах на этом этапе можно охарактеризовать скорее как конструктивную. Помимо участия «новых лейбористов» в работе над обновлением нормативно-правовой базы Европейского cоюза, было также ратифицировано Соглашение о социальной политике Маастрихтского договора.

К исходу второго срока правления лейбористов стало очевидно, что европейские дела ушли в тень, уступив место развитию «особых отношений». Если первое правительство «новых лейбористов» хотя бы пыталось делать вид, что Великобритания действительно намерена стать ближе к Единой Европе, то второе постепенно переносит акцент с европейской политики на другое направление - развитие «особых отношений», поддержка интересов США. Если же говорить о деятельности третьего правительства «новых лейбористов», то очевидно, что внешняя политика в Европе стала утрачивать чёткие контуры (это, вероятно, было связано с мировым финансовым кризисом).

В британской политике до сих пор проявляются практически не изменившиеся с 1940-х гг. черты. Немногое делается для изменения всё более скептичного отношения британского общества и прессы к Евросоюзу. Соединённое Королевство по-прежнему является одной из немногих стран, не пожелавших присоединиться к зоне евро. При этом Тони Блэр, являясь проевропейски настроенным премьер-министром, действовал в более благоприятных условиях, чем какой-либо премьер-министр до него.

В конце 1990-х гг. британский премьер-министр предпринимал осторожные шаги в направлении строительства общеевропейских вооружённых сил. В октябре 1998 г. в ходе саммита в Портшахе Э. Блэр выступил инициатором создания европейских сил быстрого реагирования. Однако при этом Великобритания стремилась избежать конкуренции между ЕС и НАТО в вопросах обеспечения безопасности, и в результате компетенция оборонной составляющей Евросоюза была сведена к гуманитарным и миротворческим функциям. В последующие годы Лондон тормозил процесс создания «европейской оборонной идентичности» из-за опасений ослабить позиции НАТО.

Европейская политика Соединённого Королевства является результатом оценки, с одной стороны, насколько конкретные программы соответствуют представлениям элиты (да и всего британского общества) о целях и роли Великобритании; с другой – какое воздействие окажут принимаемые решения на отношения с субъектами, предоставляющими премьер-министру необходимые для сохранения власти и реализации политического курса ресурсы. На британскую европейскую политику воздействует комплекс факторов, ни один из которых не является определяющим. Влияние этих факторов непостоянно и зависит от рассматриваемой программы (политики). Существенным фактором формирования британской политики являются личные качества премьер-министров (система взглядов, стиль управления).