Понятие и содержание института президентства, формы его организации в мире

Введение поста Президента в систему органов государственной власти Российской Федерации, значительно повысило интерес к институту президентства в мире, так как опыт развития данного института, формы организации президентской власти, безусловно, влияют определенным образом на процесс формирования аналогичного института в России.

В современном мире президентство, емкий и многоликий институт. Он довольно широко распространен и многообразен, в 2003 году из более 190 стран входивших в ООН, 140 стран имели в своем государственном устройстве пост президента.

В свою очередь, в силу новизны и продолжающихся научных исследований института президентства в России, возникает необходимость рассмотрения некоторых вопросов, способствующих уяснению сущности президентства. Для этого необходимо уточнить некоторые понятия, по поводу которых имеются различные точки зрения. Хутинаев И.Д. с целью определения понятия «института президентства» проводит анализ более широкого понятия – «социальный институт», в пределах которого выделяются институты различных видов, институт президента – один из них. Он является предметом исследования различных отраслей общественных наук, в которых сложились различные подходы к самому понятию «президент» (от лат. Praesidens – сидящий впереди), а следовательно и различные акценты в его содержательной характеристики. Другой российский юрист Елисеев Б.П. определяет институт президента как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. В юридических науках понятие «президент» проецируется на понятие «институт президента», который определяется как совокупность конституционных норм, регулирующих формирования и функционирования президентской власти. Обобщая данные определения можно заключить, что институт президента – это властный институт, то есть, совокупность властных полномочий в сфере государственного управления, которые в равной степени зависят как от конституционных норм, регулирующих формирование и функционирование президентской власти, так и от политической деятельности президента, являясь своеобразным «прочтением Конституции».

Давая определение конституционно-правового статуса глав государств в современном мире с различными формами правления, Чиркин В.Е. уточняет, что он складывается из норм, определяющих место и роль главы государства в государственном механизме и его взаимоотношения с другими органами государства, устанавливающих полномочия главы государства, порядок замещения поста оного и прекращению его полномочий, предусматривающих возможную ответственность за государственную измену и нарушения норм конституции. Кроме того, реальная власть главы государства обычно зависит от формы правления, характера политического режима, а также от личных качеств лица занимающего данный пост, его способности надлежащим образом взаимодействовать с другими органами государственной власти.

 Само понятие «президент» трактуется как выборный глава государства. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по отношению к понятию «президент» и общим для государств, как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия, «президент» является выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в конституциях разных стран таких терминов, как «глава исполнительной власти» (США), «арбитр» (Франция), «глава государства» (Россия), «высшее должностное лицо» (Россия 1991-1993). В некоторых странах правовой статус президента не определен (ФРГ).

Хутинаев И.Д., проводя анализ понятий «институт президента» и «правовой статус президента», отмечает первичность института президента и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. Правовой статус – как бы часть правового института, определяющая президентскую деятельность. Важным для понимания сущности института президентства является определение основных черт, характеризующий данный институт. Елисеев Б.П. выделяет следующие:

- президент является выборным главой государства, который может возглавить исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей;

- в организационном аспекте президент никому не подчинен и обладает высокой степенью независимости, от каких либо государственных органов, что в свою очередь не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;

- пост президента имеет ярко выраженной политический характер, ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами.

Необходимо также обратить внимание на то, что, несмотря на высокую степень разработанности научного аппарата в области исследования президентства, некоторыми авторами допускается определенная неточность в выражаемая в том, что при характеристике президентства за рубежом используется термин «институт президентства», а когда речь о России – «институт президента» (см. Марченко М.Н. Политико-правовой статус института президента). По мнению Паречиной С.Г., использование второго термина не совсем правомерно, так как, это является отступлением от общепринятой научной терминологии, а также не полностью отражает сущность данного института. Президентство включает не только президента как высшее должностное лицо в государстве, но и конституционные нормы, регулирующие функционирование президентской власти, прецеденты, возникшие в результате конституционной практики, реальный объем полномочий, сложившийся в результате соотношения политических сил в государстве, а также такие структурные подразделения как администрация.

В современных науках и исследованиях, затрагивающих вопросы президентства, широко используются такие понятия как «президентская форма правления», «парламентская форма правления», а также «парламентская республика с президентской формой правления». В связи с этим, необходимо определиться с соотношением этих понятий. Наиболее полное исследование данного аспекта содержится в научном труде Сахарова Н.А., По его мнению, форма правления – основа формирования высшей государственной власти в той или иной политической системе, которая бывает выборной или наследственной, а именно «республиканская форма правления» и «монархическая форма правления». Относительно республиканской формы ей присущи следующие системы правления: в том случае если вся полнота власти принадлежит президенту, и он формирует правительство, а высший законодательный орган не может отправить правительство в отставку посредством выражения вотума недоверия – это президентская система власти; если президент делит прерогативы высшей исполнительной власти с премьер-министром, возглавляющим правительство, а само правительство ответственно и перед президентом и перед парламентом, то эта система власти – полупрезидентская; когда президент является только конституционным главой государства и его полномочия в системе высшей исполнительной власти жестко ограничены прерогативами премьер-министра, определяющего курс правительства, такая система будет являться парламентарной. Обобщая данные определения, можно сделать вывод, что именно совокупность взаимоотношений между высшими исполнительными и законодательными органами характеризуют ту или иную систему правления – президентскую, полупрезидентскую, парламентскую.

 В соответствии с тенденциями современного развития государственности в мире, характеризующимися взаимопроникновением, взаимодействием государственных институтов, по-новому ставится вопрос о власти главы государства. Как считает Чиркин В.Е. в условиях парламентарных республик она фактически, как власть, сведена к нулю, хотя президент и выполняет важные государственные полномочия (Италия, ФРГ, Индия). В президентской республике – исполнительная власть президента трансформировалась в исполнительно-распорядительную. Он не просто исполняет законы, а ведет огромную административную работу, руководит различными сторонами общественной жизни при помощи огромного и подчиненного ему аппарата управления. Президент не только исполнитель и главный администратор, он активно участвует и в нормотворчестве, имея право издавать акты с силой закона. В полупрезидентской республике президент как бы ставится над ветвями власти, он не только исполнитель законов, его исолнительно-распорядительная деятельность дополняется, а иногда вытесняется арбитражной (Франция, Россия, Беларусь), выполняется согласительная, посредническая функция. Он начинает играть арбитражную роль по отношению к институтам государственной власти, ее ветвям, а иногда и по отношению к обществу  в целом. Президенту принадлежат исполнительно-распорядительные полномочия и нередко более весомые, чем в президентской республике. Они осуществляются часто им непосредственно, а нередко через правительство. При президенте создается его собственная администрация помимо администрации правительства. Администрация президента представляет собой разветвленную и специализированную систему, играющую важную роль в деятельности президента. Президент активно участвует в законодательстве, более активно, чем в президентской республике, где он иногда не имеет права законодательной инициативы (США), его нормотворческие полномочия расширены. Особенно это относится к постсоциалистическим странам и связано с условиями переломной эпохи: нередко именно президент вынужден заполнять пробелы в законодательстве парламента. Некоторыми правоведами в республиканскую систему добавлен еще один элемент – суперпрезидентская республика. Она характеризуется высокой степенью централизации государственного аппарата, преобладания насильственных методов достижения власти, концентрации власти в руках президента, абсолютизация роли исполнительной власти, хотя им присуще и некоторые демократические элементы. Такой вид республиканизма характерен, прежде всего, для стран Латинской Америки, но все больше правоведов склоняется к мнению, что элементы «суперпрезидентства» имеют место и в России.

В современной политической и юридической науках одной из наиболее спорных проблем является сравнивание достоинств и недостатков разных систем республиканской формы правления (полемика между Линцом Х., Горовицом Д., Липсетом С.М.), с точки зрения перспективности демократического развития той или иной страны. Не вдаваясь в подробности дискуссии, нельзя не согласиться с Паречиной С.Г., которая утверждает, что споры о том, какая из систем республиканского правления – президентская или парламентская лучше, носят полемический характер, поскольку не существует универсальной системы правления. Сам тип республиканского правления, утвержденный в конкретной стране, ровно, как и национальная форма его воплощения, зависит от особенностей исторического развития, культуры, геополитического положения и прочих факторов, формирующих политическое бытие общества. Каждой системе присуще свои достоинства и недостатки.

Бесспорно также и то, что президентство сегодня – неотъемлемый элемент политических систем многих стран. Зародившись в США как новый способ организации высшей государственной власти, одновременно сильной и чуждой тирании, президент заменил в сознании граждан монарха и стал осуществлять функции главы государства. Возникнув как отрицание монархии, институт президентства утвердил республиканскую форму правления, обретая основные черты – выборность и срочность полномочий. Приобретение странами независимости и эффективность функционирования президентства в США, способствовало распространению президентской власти в мире или установлению республики (первыми были страны Латинской Америки, как отметил по этому поводу Ефимов А.В. – «Американская Конституция – есть мать, населившая своими детьми всю Америку»). В мире возникли различные модели президентства: североамериканская, латиноамериканская, европейская, афро-азиатская, восточноевропейская, так как каждое из государств выбравшее данный институт имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что, безусловно, сказывается на содержании и формы президентской власти. Зарубежная практика института президентства свидетельствует о важности этого института в разных политических системах. Именно президент, в отличие от других высших должностных лиц. Обладает особым статусом, полномочиями и ответственностью. Несмотря на порой негативный опыт функционирования президентства в ряде стран, этот институт является неотъемлемым элементом политической системы общества в государствах с республиканской формой правления, поскольку необходимость существования института президентства вытекает, прежде всего, из потребности осуществления функций главы государства.

Итак, институт главы государства имеет важнейшее значение в любой стране. Именно с учетом объема полномочий главы государства, порядка его избрания, места занимаемого им  в системе государственных органов власти и ряда других важных характеристик производится классификация государств. В свою очередь, без изучения института президентства, его основных этапов становления и развития, невозможно говорить о серьезном исследовании системы государственной и политической власти стран с республиканской формой правления. Именно в особенностях института президентства, его эволюции, максимально ярко и четко отражается специфика и генезис политического режима той или иной страны, особенности ее политического и исторического развития, ее политической культуры.

Становление института президентства – длительный исторический процесс. В частности, в Российской Федерации он еще не приобрел законченной формы, трансформируясь и видоизменяясь в зависимости от задач которые решает государство. Поэтому опыт эволюции президентства в мире, правовые нормы и новые формы организации президентской власти, которые проявили себя с положительной стороны в зарубежной практике, безусловно, крайне полезны для изучения, рассмотрения, а в какой-то степени и заимствования в процессе дальнейшего развития данного института в России.