Конституция 1993 года провозгласила, что Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.
К основам конституционного строя относится принцип разделения властей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие. В связи с этим крайне актуально определить место Президента РФ в системе госорганов, особенно в сочетании с реальной политической практикой.
После принятия новой Конституции закон «О Президенте РСФСР» был признан недействительным. Основным документом, регламентирующим организацию и компетенцию института Президентства в РФ, стала сама Конституция РФ 1993 года. Она, сохранив за президентом большинство принадлежащих ему к тому времени полномочий, кардинальным образом изменила его конституционный статус. Президент становился главой государства, а не высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, как это было по Конституции 1978 года.
Институт президентства закреплен в разделе I Конституции РФ, ему посвящена полностью глава IV. Имеется ряд принципиальных норм и в других главах Конституции, касающихся отношений Президента с Федеральным Собранием и Правительством РФ. В целом из 137 статей Конституции, непосредственно Президенту посвящено более 30 статей. Многие правоведы, в частности Окуньков Л.А., Авакьян А.С. и ряд других склоняются к мнению, что в Конституции РФ 1993 года, закреплена модель сильной президентской власти, и как указывает Авакьян А.С – «суперсильный». На особенное содержание президентской власти указывал еще в ходе работы Конституционного Совещания один из авторов президентского проекта Конституции Алексеев С.С.: «Глава государства – это глава. Его ответственность – за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует правительство. Федеральное собрание – это законы, Правительство – это управление, Суды – это правосудие. Каждый занимается своим делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, как главенствующего.
Необходимо выделить два обстоятельства, определившие новый подход к определению статуса Президента РФ в Основном Законе России. Во-первых, закрепление уже реально сложившегося положения в системе органов государственной власти. Полномочия президента расширенные в ходе противостояния с союзным центром и вытребованные в период политической конфронтации с Верховным Советом, были значительно шире, чем те, которыми мог быть наделен глава исполнительно власти. Во-вторых – это была попытка аппелировать в условиях политической нестабильности к «высшему арбитру», способному преодолеть кризисные ситуации и обеспечить не только эффективное функционирование государственного аппарата, но и целостности государства. В связи с этим, Президент как глава государства сохранит в своих руках полномочия по отношению к исполнительной власти, а механизм взаимодействия с двумя другими создаст условия для реализации возложенных на него функций.
При рассмотрении статуса и полномочий Президента России, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах, Президент предстает в двух ролях: 1) главы государства, дистанцированного от ветвей власти, но обладающего одновременно значительной частью полномочий каждой из них или не менее эффективными механизмами политического воздействия; 2) фактического руководителя федеральных органов исполнительной власти. Это объясняется, прежде всего, объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование всех ветвей власти в условия принципа разделения властей, то есть налицо арбитражный характер деятельности российского Президента по аналогии с французским.
Рассматривая функции президента, можно выделить следующие. Президент как глава государства: 1) является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; 2) принимает меры по охране суверенитета государства, его независимости и целостности; 3) обеспечивает согласованное взаимодействие и работу органов государственной власти, представляет РФ внутри страны и за рубежом. Все перечисленные функции находят свою конкретизацию в полномочиях, которые также определены Конституцией. Их реализация может осуществляться разными способами: издание правовых актов, использование права законодательной инициативы, создание совещательных и консультативных органов и ряд других.
Являясь гарантом Конституции, президент контролирует различными способами соблюдение конституционных норм всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Он, например, может наложить вето на законы, не соответствующие Конституции, или своим указом приостановить действие актов региональных органов исполнительной власти. Так были приостановлены некоторые акты Правительства Ленинградской области, Краснодарского края, Саха (Якутия), Чувашской республики. Стоит обратить внимание, что до 2000 года он не имел права приостанавливать действие законов субъектов Федерации, позже он получил такую возможность, но при условии соблюдения определенных процедур. Приведение регионального и федерального законодательства в единое правовое поле, также одна из задач Президента, и он ее успешно решает в наше время, вплоть до отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Федерации или роспуска законодательного органа. Обеспечивать конституционные гарантии глава государства может не только лично, но и через Конституционный Суд Российской Федерации. Из статуса Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции РФ вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционные текст поправок и изменений Конституции РФ. На президента возложены обязанности по охране суверенитета, независимости и государственной целостности страны, обеспечение ее безопасности. В рамках данных полномочий, он утверждает военную доктрину. Как Верховный Главнокомандующий, он определяет основные направления военной политики, утверждает концепции и планы строительства Вооруженных Сил. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, в отличие от Конституции 1978 года, где эти полномочия были в ведении Съезда. Одним из способов реализации этих полномочий, является ежегодное обращение к Федеральному Собранию. В нем формулируются принципиально важные положения, своего рода стратегические вехи развития нашего государства.
Чрезвычайно важной функцией Президента, как главы государства, является представление интересов страны внутри и за рубежом. Это официальные и неофициальные визиты, переговоры на высшем уровне, встречи и совещания глав государств и др. президент вправе от имени государства подписывать тексты международных договоров и несмотря их последующую ратификацию парламентом, сам факт подписания рассматривается как окончательное заключение договора. При заключении договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, он выступает от имени федерального Центра.
Значительному расширению президентских полномочий способствует возложение на него задач по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. С одной стороны – это предполагает его содействие урегулированию возможных конфликтов и разногласий между ними, а с другой – допускает непосредственное участие в организации и функционировании федеральных органов государственной власти. Можно выделить четыре самостоятельных блока полномочий Президента в этой области: 1) общие; 2) по отношению к Федеральному Собранию; 3) Правительству; 4) органам судебной власти.
В Конституционной практике середины 90-х годов общерегулятивные нормы, определяющие основы правового положения Президента, интерпретировались как некие общие полномочия, подразумевающие неопределенное количество конкретных полномочий. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием не противоречить Конституции и федеральных законам, исходя из этих положений, Президент может издавать законозаменяющие указы.
По действующей Конституции Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти. Однако у него есть определенные конституционные полномочия по отношению к каждой. Необходимость обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти делает актуальным использование различных механизмов «сдержек и противовесов», а в качестве гаранта Конституции – право контролировать их деятельность, поэтому взаимоотношения Президента с Федеральным Собранием, Правительством РФ, органами судебной власти исходят из этих аспектов.
Рассматривая взаимоотношения Президента с Федеральным Собранием, необходимо ответить, что в отношении каждой из палат он предусматривает свой круг полномочий. Во взаимоотношениях с Советом Федерации, Президент фактически ограничен властными действиями по двум вопросам – представлением кандидатур на определенные должности, и извещением о введении военного или чрезвычайного положений. В отношении Государственной Думы, глава государства обладает большими полномочиями, включающими дополнительно и механизм воздействия на палату при решении спорных вопросов, который имеет конституционное закрепление и ограничения. Президент назначает выборы Государственной Думы, если президент не издает указ о назначении выборов за четыре месяца до них, то такая обязанность ложится на Центризбирком. Для преодоления политического кризиса возможного вследствие конфронтации правительства и Государственной Думы, президент наделен правом роспуска нижней палаты парламента при определенных обстоятельствах. Другим направлением взаимодействия с Государственной Думой является представление кандидатур на государственные должности – Председателя Правительства РФ, Председателя Центризбиркома и др.
Одно из важнейших полномочий Президента России заключается в использовании права законодательной инициативы, которое не ограничивается вопросами его ведения. Законопроекты, вносимые им в качестве срочных, подлежат внеочередному рассмотрению на заседаниях Государственной Думы. Для обеспечения взаимодействия главы государства с парламентом, в 1994 году была учреждена должность его полномочного представителя в Федеральном Собрании, а в марте этого года положение о нем. В феврале 1996 года вместо одной должности, было, были учреждены две: полномочный представитель Президента в Государственной Думе и в Совете Федерации. Почти одновременно с назначение полномочных представителей, было учреждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с Федеральным Собранием в законотворческом процессе. Участие Президента в законотворческом процессе не ограничивается правом законодательной инициативы. Ему в течение пяти дней поступают на подпись все законы, принятые Федеральным Собранием. В течение четырнадцати дней президенту предоставляется право либо подписать закон, либо отклонить. Отлагательное право – одна из прерогатив Президента. Преодолеть вето Президента Государственная Дума может, только подтвердив свое решение 2/3 голосов. Все согласительные процедуры ложатся на полномочных представителей Президента в Федеральном Собрании. Президент также обладает правом возвратить закон без рассмотрения, мотивируя свое решение тем, что была нарушена процедура принятия закона, этим правом часто пользовался Б.Ельцин, оправдывая свое решение низким качеством принимаемых законов.
Конституция РФ 1993 года, исключив возможность непосредственного осуществления парламентом функций исполнительной власти, вместе с тем закрепила активную роль Президента в руководстве Правительством и исполнительной властью в целом. Объем полномочий Президента по отношению к органам исполнительной власти, ставит порой род сомнение их независимость от главы государства. В России используется та модель их взаимодействия, которая в большей степени характерна для президентских республик, хотя это утверждение не бесспорно. Этот механизм сложился еще до принятия Конституции 1993 года, когда Президент был действительно главой исполнительной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. Путин В.В. активно использует данное право, в отличие от Ельцина Б.Н., взаимодействие с правительством осуществляется путем персональных назначений его членов и принятия важных решений в сфере исполнительной власти. Президент назначает Председателя Правительства, принимает решения о его отставке. Хотя Конституция РФ не дает четкого ответа на вопрос, кто утверждает систему или структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляется Президенту (ст. 112), этот пробел в регулировании восполняется указами Президента РФ. Таким образом, вопросы структуры исполнительной власти, в том числе образования преобразования министерств, иных органов исполнительной власти, назначения заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, находится в ведении Президента РФ. Президент наделен определенными полномочиями и по отношению к региональным органам исполнительной власти. Он фактически назначает высших должностных лиц, приостанавливает действие актов органов исполнительной власти, имеет ряд других прерогатив. Все это свидетельствует о том, что президентские полномочия, в сфере исполнительной власти вписываются в модель «президент – глава государства» с большими оговорками.
При взаимодействии с органами судебной власти Президент обладает только кадровыми полномочиями. Они заключаются в назначении на должность судей всех федеральных судов, за исключением высших, которых по его представлению назначает Совет Федерации. Эти президентские полномочия, скорее всего, объясняются положением Президента как гаранта Конституции, то есть, наивысшей формы закона, и его самостоятельностью по отношению к другим ветвям власти. В свою очередь, по Конституции РСФСР 1978 года, избрание Конституционного Суда была прерогатива Съезда народных депутатов. Съезд также утверждал председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора РСФСР. Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РСФСР избирались Верховным Советом РСФСР, он же назначал Генерального Прокурора. Таким образом, в действующей Конституции были изменены принципы формирования судебной системы с наделением более широкими правами в этой сфере – главу государства.
Для обеспечения деятельности Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина в его Администрации была учреждена должность полномочного представителя в Конституционном Суде РФ. Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора РФ. Если представленная кандидатура не набрала большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации, представление Президента отклоняется, и резидент в течение тридцати дней вновь представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ. Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора РФ рассматривается Советом Федерации, также на основании предложения Президента РФ, если стороны не могут прийти к соглашению по кандидатуре, Совет Федерации принимает постановление о проведении консультаций в целях преодоления возникших разногласий.
Деятельность президента РФ охватывает фактически все сферы жизни общества и государства. Его функции настолько многогранны, что для их обеспечения разработана достаточно сложная система президентского института, который представлен его администрацией, совещательными и иными вспомогательными органами. Функционирование всей президентской системы осуществляется посредством деятельности каждого ее элемента. Конституционными органами, входящие в институт президентства, являются – Администрация Президента, а также Совет Безопасности.
С момента создания Администрации Президента, ее статус и структура неоднократно менялись, что свидетельствует о политическом характере этого органа, несмотря на то, что его главная цель и назначение были неизменны – обеспечение деятельности главы государства. Первое после принятия Конституции 1993 года Положение об Администрации Президента России было утверждено 29 января 1996 года. Основными задачами Администрации Президента являлось – создание условий для реализации функций гаранта Конституции, принятия мер по охране суверенитета, независимости и целостности государства и ряд других важных обязанностей. Еще одним направлением деятельности Администрации было – подготовка и согласование актов Президента, осуществление информационно-аналитической деятельности и ряд других. Положение Администрации в системе органов государственной власти настолько велико, что Конституционный Суд РФ давал разъяснение о ее статусе. Администрацию Президента во время правления Б.Ельцина нередко сравнивали с аппаратом ЦК КПСС, так часто она дублировала само Правительство РФ, что явно не входило в ее обязанности. 25 марта 2004 года Президентом РФ был подписан Указ «Об Администрации Президента РФ», а 6 апреля 2004 года, утверждено новое положение о ней. «Администрация, бесспорно, нуждается в реорганизации, - говорит бывший помощник Ельцина, директор фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров. - На мой взгляд, президент излишне вмешивается в оперативное управление экономикой. Правительство должно быть более самостоятельным».
Совет Безопасности определяется Конституцией РФ, как государственный орган, возглавляемый Президентом. Он состоит из постоянных членов и лиц, назначаемых Президентом. Положение «О Совете Безопасности» утверждено 10 июля 1996 года. В соответствии с ним Совет Безопасности – конституционный орган, осуществляющий подготовку решений Президента по вопросам защиты жизненно важных интересов личности, общества и государств от внутренних и внешних угроз, проведение единой государственной политики в области обеспечения безопасности. В его компетенцию входит – разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности, организация подготовки федеральных целевых программ, а также координация деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Проведя анализ места Президента РФ в системе государственных органов, можно сделать основной вывод, что Президент РФ занимает в этой системе главенствующее положение и обладает достаточно обширными полномочиями. Развитие этих принципов имеет в свою очередь некоторые особенности, а именно - налицо различие конституционных положений о Президенте и непосредственно политической практикой, в частности по двум вопросам – назначение кабинета министров и полномочия исполнительной власти. Так согласно Конституции РФ, Президент делит полномочия по назначению Премьер-министра с нижней палатой российского парламента: Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Однако на деле такое согласие не имеет решающего значения: Президент либо «выкручивает руки» палате перед решающим третьим голосованием по кандидатуре Председателя Правительства, угрожая роспуском (как это было при назначении Кириенко С.), либо распускает Государственную Думу и назначает премьер-министра (Г. 4 ст. 111 Конституции РФ), либо опирается на президентское большинство готовое поддержать любое предложение Президента (при назначении Касьянова М. и Фрадкова М). В конечном итоге торжествует воля Президента. Известен лишь один случай, когда президент учел парламентское мнение (при назначении Примакова Е.), опасаясь за то, что досрочные парламентские выборы приведут в Государственную Думу более оппозиционно настроенных к нему депутатов. Также в полной власти Президента находятся назначение министров, хотя по Конституции их кандидатуры предлагает Президенту Премьер-министр, однако подбор кандидатур осуществляет Президент и согласие парламента на это не требуется. Из этого можно сделать вывод о том, что в России Президент назначает Правительство самостоятельно, парламентские партии пока не имеют возможности влиять на распределение портфелей в кабинете. Другое различие между формальной властью Президента и практикой касается вопросов полномочий исполнительной власти. Как известно Конституция РФ 1993 года не относит Президента к исполнительной власти, однако содержит перечень полномочий, которые могут расцениваться как исполнительно-распорядительные. Тем самым Президент фактически возглавляет систему исполнительной власти в стране. Политика правительства полностью определяется главой государства, и кабинет министров превратился де-факто в орган Администрации Президента. Поэтому на практике полномочия исполнительной власти принадлежит во многом Президенту, Правительство не несет ответственности перед Государственной Думой и подчинено Президенту РФ. Исходя из вышесказанного, вытекает следующая особенность – подтверждается тезис о сверхсильном российском Президенте. Президентское начало в государственной системе приобретает определяющий, директивный характер. Единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, что дает ему возможность реализовывать через эту систему свой курс, практически не «оглядываясь» на парламент. Глава государства обладает объемом власти, который практически приближен к максимальному значению, наблюдается существенный диссонанс между конституционными положениями определяющие Полномочия Президента РФ и политической практикой, государственной Думе отводится роль законодателя, а такие важные функции как: назначение должностных лиц и контроль над исполнительной властью, носит декоративный характер. Слабый парламент не являющейся серьезным противовесом Президенту и исполнительной власти, не может рассчитывать на статус полноценного политического института, присущего развитым демократиям. Еще одна немаловажная особенность заключается в том, что эволюция института президентства с момента его возникновения направлена в сторону еще большей концентрации властных полномочий.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему