Прежде чем начать рассматривать вопрос о введении поста Президента в РФ, необходимо уяснить какой сложный этап своего развития переживала страна в тот период.
К началу 1990-х годов политика перестройки совершенно забуксовала, положение в стране стремительно ухудшалось. Б.Ельцин активно критиковал М.С.Горбачева за политику полумер, компромиссов «которые ведут в тупик». Страна оказалась в такой ситуации, когда продолжение преобразований, зависело от кардинального изменения структуры власти, т.к. сама перестройка «имела верхушечный характер». Ликвидация административно-командной системы управления, отмена шестой статьи Конституции СССР 1977 года, и как следствие – демонополизация власти КПСС и Генерального секретаря; процесс передачи власти Советам народных депутатов снизу доверху, вследствие возрождения лозунга «Вся власть Советам», процесс демократизации, всколыхнуло страну. Росла напряженность в национальных отношениях. Многие республики СССР открыто стали выражать свое недоверие центру и дистанцироваться от него. Не обошла эта тенденция и РСФСР.
Так называемое знамя «борьбы за суверенитет» России и децентрализацию власти и экономики поднял Б.Ельцин еще в самом начале 1990 года, что привело к принятию Декларации «О суверенитете РСФСР» 12 июня 1990 года, в которой утверждался приоритет республиканских законов над союзными. Особенностью возрождения российской государственности являлось то, что многие ее институты необходимо было создавать с нуля: она не имела ни столицы, ни гимна, ни телевидения. В РСФСР долгое время отсутствовали достаточно влиятельные структуры, которые, кроме того, являлись частью общесоюзной системы управления, чего не было в других республиках союза. Следующим шагом в развитии российской государственности явилось избрание Б.Ельцина на пост Председателя Верховного Совета РСФСР в ходе жесткой избирательной борьбы в мае 1990 года. Для реализации своей идеи независимости от Центра Российской Федерации была необходима реформа государственной власти. К тому времени в российском обществе уже давно шла дискуссия о будущем устройстве страны и форме ее республиканизма. В ходе обсуждения, участники полемики, чаще всего концентрировали внимание на определении гаранта и движущей силы будущих экономических и политических преобразований. Многие такого гаранта видели в президенте.
На пресс-конференции 30 мая 1990 года Б.Н.Ельцин сказал, что «За год нужно подготовить законы, связанные с переходом на президентскую форму правления республики. Затем провести всенародные, прямые, тайные выборы Президента РСФСР из альтернативных кандидатур определенных на Съезде народных депутатов России».
То насколько волновала проблема реформирования высшей государственной власти российское общество, и в частности предполагаемое учреждение поста президента, свидетельствуют многочисленные публикации в прессе и дискуссии на телевидение. В основном все они были в поддержку идеи избрания президента. Сторонники президентской власти считали, что задачи и функции связанные с представительством и благом государства, сограждан и общества, более эффективны при осуществлении их одним человеком, нежели коллегиально. В доказательство они приводили следующие утверждения, что президент:
- является символом конкретной республики, ее единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе;
- представляет весь народ данной республики, и выступает от имени народа;
- стоит выше социальных, партийных, национальных и других интересов;
- несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность, принимает меры по обеспечению порядка;
- стоит во главе исполнительной власти, либо над ней, направляет ее деятельность;
- осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти;
- является высшим защитником интересов «простого человека»,
Противники же введения поста президента, памятуя о «сталинских временах», справедливо возражали: «Не будет ли введение данного института означать реставрацию личной власти?», точку зрения оппонентов представляла «Советская Россия» в полемике с Зорькиным В: «Учреждение в системе государственных органов РСФСР поста президента создаст реальные условия для сосредоточения огромной власти в руках одного человека. В результате политику самой крупной по территории и количеству населения республики входящей в Союз ССР будет определять не ее высший представительный орган, а один человек. Таким образом, предполагаемое учреждение поста Президента в РСФСР будет способствовать не укреплению Союза, а его разрушению». Ход дальнейших событий показал, учреждение поста Президента в РФ и укрепление ее суверенитета, в решающей степени способствовало процессу децентрализации Союза и его развала.
Несомненным катализатором введения поста Президента в России являлось противостояние Б.Ельцина и М.Горбачева, имеющее давние корни. Осенью 1990 года М.Горбачев встает на путь открытого расширения своей власти, на что, Б.Ельцин отреагировал, незамедлительно обвинив его в установлении авторитарного режима. Здесь, необходимо отметить, что трагедия М.Горбачева как политика выражалось в том, что он «постоянно стремился к абсолютной власти, а, получив ее, не мог ею воспользоваться, что приводило в итоге к большему разрушению того, что он собирал». В этой ситуации Б.Ельцин пропагандирует и настаивает на усилении самостоятельности России, как гаранта продолжения демократических преобразований. Таким образом, российское президентство зародилось как орудие в борьбе с союзным руководством в целом. Одновременно его целью было изменение всей системы власти, ликвидация не только КПСС, но и Советов. Как указывает В. Кувалдин: - «институт российского президентства задумывался в противовес советскому президентству в лице М.Горбачева, по его образу и подобию и персонально под Б.Ельцина». Не последнюю роль в этом противостоянии сыграли и личностные особенности Б.Ельцина – жажда власти, отсутствие собственной идеологии, использование антитоталиторной риторики для достижения личных целей.
Процесс институализации поста Президента в государственной системе России проходил в три этапа. Первый этап был подготовительный (с мая 1990 года до референдума 17 марта 1991 года); второй – стадия разработки и принятия соответствующих законов (17 марта 1991 года – 24 мая 1991года), третий этап – предвыборная борьба и сами выборы. Как уже отмечалось выше, впервые задача введения поста Президента СССР была сформулирована Б.Ельциным на пресс-конференции 30 мая 1990 года. Решение этого вопроса было отложено до начала 1991 года. 15 января 1991 года Президиум Верховного Совета РСФСР на своем заседании принял решение созвать третью сессию Верховного Совета, на которую в частности выносился вопрос о Президенте РСФСР. Перед Верховным Советом РСФСР выступил Б.Ельцин с докладом «О политическом положении в РСФСР», где сформулировал важнейшую задачу – «укрепление системы власти в РСФСР». На рассмотрение сессии Верховного Совета был вынесен блок нормативных актов, касающихся подготовки следующего Съезда и реформы органов в связи с проектом введения института президента т.к. по Конституции РСФСР эти вопросы были в компетенции Съезда. Еще ранее 15 декабря 1990 года было принято постановление «О подготовке законопроектов по реорганизации системы государственных органов РСФСР».
Тем самым к началу 1991 года введение президентства в РСФСР было актуальной темой и в обществе и среди законодателей. В прессе регулярно, примерно раз в неделю публиковались результаты соцопросов, подтверждающих увеличение сторонников президентства в РСФСР, их было более 50% населения в стране. В свою очередь, рейтинг М.Горбачева стабильно падал в низ, а Б.Ельцина повышался (21% против 74%) соответственно.
В самом начале февраля Верховный Совет РСФСР вынес вопрос о Президенте России на референдум, который прошел одновременно с союзным 17 марта 1991 года. При этом населению страны не предлагались ни модель статуса, ни проект закона о Президенте РСФСР. Поэтому при голосовании граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента СССР, либо на существующие мировые аналоги. К преимуществам данного поста официальная пропаганда причисляла следующие обстоятельства: Президент будет защищать интересы России, будет выражать власть народа. Наконец избирателей уверяли, что если Президент не оправдает возложенного на него доверия, он может, в любое время быть отозван, но процедура отзыва не конкретизировалась. В результате референдума большинство граждан высказалось за введение поста Президента (69,85%), и за сохранение Союза. После референдума процесс реорганизации российской политической системы приобрел правовую основу, нуждавшуюся в законодательном оформлении.
Следующей инстанцией, которая должна была выразить свое отношение к результатам референдума, был Съезд народных депутатов РСФСР. III Внеочередной Съезд открылся 28 марта 1991 года. Во многом этот день оказался решающим и для Съезда и для Б.Ельцина. Часть депутатов во главе с Р.Хасбулатовым попытались бросить вызов, введению поста президента, выступив за создание государства парламентского типа. В свою очередь их поддержали блок «Коммунисты России», а также фракция «Россия», сняв с повестки дня вопрос о президентстве. Но в тот же день во исполнение Закона СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» на улицы Москвы были выведены войска. Открытое неповиновение этому со стороны общественности народных масс, а также несогласие и протест в депутатской среде к данному указу приводит к расколу в оппозиции к Б.Ельцину. На сторону сторонников Б.Ельцина переходит А.Руцкой и его фракция «Коммунисты за демократию». Соотношение сил на Съезде изменилось в пользу Б.Ельцина, он добивается принятия устраивающих его решений на Верховном Совете, который обязал в свою очередь Комитет по законодательству подготовить соответствующие законопроекты по Президенту РСФСР в самое ближайшее время.
Перед депутатами стояла задача, – какую модель президентства избрать за основу. Перед ними было несколько вариантов. Первый – президент глава государства, с чисто представительскими функциями, всю основную работу по управлению страной выполняет премьер-министр; второй – президент представляет собой главу государства и главу исполнительной власти, иначе говоря, и лидера страны и руководителя госаппарата. Эта модель сильно ориентировала бы президента на координационные функции в отношении госорганов, принадлежащих другим ветвям власти; третий – глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Данная модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом госуправления. У такой модели – разные направления: президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования на его заседаниях; президент официально глава правительства; президент самостоятельно формирует правительство кроме премьера, которого назначает парламент и т.д. Из-за первого варианта не имело смысла вообще затевать в РФ введение президентства. Использование второй модели было сопряжено с риском сползания к авторитарному правлению, и вводить такую модель можно только с реальным укреплением вех институтов власти, поэтому объективно оставался третий вариант, он и был принят за основу 19 апреля 1991 года. Председатель Комитета по законодательству С.Шахрай представил Верховному Совету пакет законопроектов, связанных с введение института президентства, которые должны быть приняты до 24 апреля 1991года. Верховному Совету было представлено два проекта: премьеро-президентская система, при которой Правительство было бы подотчетно только Съезду народных депутатов, и вариант президентской республики, где Президент становился бы главой исполнительной власти. Однако в итоге была избрана другая модель, при которой Правительство подотчетно как Съезду, утверждающему кандидатуру премьер-министра, так и Президенту, назначающему Правительство. Данный выбор диктовался особенностями политической ситуации того времени: Съезд народных депутатов России был готов уступить Президенту часть полномочий по формированию Правительства, лишь обладая гарантиями против возможности своего роспуска. Б.Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку парламента как союзника в борьбе против М.Горбачева, и готов был уступить Правительству полномочия по управлению текущими делами государства – такая практика опиралась на советский и досоветский опыт при взаимоотношении царя и кабинета министров.
24 апреля 1991 года Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О Президенте РСФСР». 6 мая 1991 года парламент принял законопроект «О внесении изменений и дополнений Конституции (Основного закона РСФСР) в связи с учреждением поста Президента РСФСР» за основу, который был отправлен на экспертизу в Конституционную комиссию, а затем представлен IV Съезду народных депутатов для утверждения. 21 мая начал работу IV Съезд народных депутатов РСФСР, и на вечернем заседании выступил с докладом С.Шахрай, который представил Съезду закон «О президенте РСФСР», и проинформировал депутатов об основных принципах конституционной реформы, положенных в основу разработчиками закона. На следующей день Съезд утверждает Закон «О Президенте РСФСР», а через два дня 24 мая 1991 года Съезд принимает соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР.
Рассмотрим основные черты статуса Президента, отраженные в названных актах. Согласно ст. 121 Конституции РСФСР, Президент «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР». Президент РСФСР не мог быть народным депутатом, а также приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях на время своих полномочий. Однако в Конституции данный запрет отражен не был. В Конституции предусматривалось, что он избирается общенародным прямым голосованием сроком на пять лет, не более двух сроков подряд. Президентом мог стать гражданин не моложе 35 и не старше 65, обладающий избирательным правом (Верхняя планка явно была введена с учетом опыта СССР, где лидеры стояли у власти до глубокой старости, часто объективно уже физически не в состоянии руководить государством). И закон и Конституция подчеркивали, что допустимо избрание Президента населением только путем прямых выборов. «Никакие иные выборы или назначения на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны», так гласила ст.121 Конституции РСФСР. Одновременно с должностью Президента РСФСР учреждался и пост вице-президента.
Таким образом, исходя из вышеназванных положений, Президент избирался без всякого участия в этой процедуре Советов народных депутатов. Это означало отказ от принципа полновластия Советов, от принципа производности власти всех госорганов и должностных лиц от Советов.
Президент был наделен широкими полномочиями. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы принятые Верховным Советом РСФСР, мог вернуть закон в Верховный Совет РСФСР для повторного рассмотрения, мог созывать внеочередные заседания Съезда и сессии Верховного Совета РСФСР. В свою очередь, за Президентом закреплялись широкие полномочия в отношении Правительства; назначает Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета. Президент являлся ключевой фигурой в вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от имени РСФСР, мог объявлять чрезвычайное положение.
Вместе с тем в установленные законодательные акты были включены нормы, обусловившие влияние на действия Президента со стороны Съезда и Верховного Совета РСФСР. Так, Съезд мог потребовать от Президента внеочередного доклада, Съезд и Верховный Совет были правомочны отменить на основании заключения Конституционного суда РСФСР указы Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда и Верховного Совета. В конституции также говорилось о праве Съезда отменять указы и распоряжения Президента, однако не было прописана процедура отмены. Свои правотворческие акты – указы и распоряжения Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР. В законе от 24 апреля 1991 года и Конституции (ст.121) специально указывалось, что Президент не имеет права распускать, либо приостанавливать деятельность Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР, запрещалось изменять национально-государственное устройство РСФСР, распускать либо приостанавливать любые законно избранные органы государственной власти. Конституция предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и данной им присяги. Такое решение мог принять Съезд на основании заключения Конституционного суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов по инициативе Съезда, Верховного Совета или одной из палат.
Необходимо подчеркнуть, что на момент принятия Закона «О Президенте РСФСР», начали звучать, имея на то веские основания, критические замечания в адрес данного закона. Особенно, подвергались критике исключительные полномочия Президента как фактического главы государства, не имеющего к СССР никакого отношения, функции и полномочия которого никак не связаны с существующем на тот момент и вновь разрабатываемым Союзным договором (в законе не был соблюден принцип верховенства союзной Конституции). Также, закон, по существу, выводит правительство из-под контроля Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Верховный Совет лишь соглашается на назначение Премьера и может потребовать отставки правительства в целом. Все остальные кадровые вопросы решают Президент и Премьер-министр. «Случись какое-нибудь новое дело о новых миллиардах, депутаты не смогут даже отправить в отставку провинившегося министра, что Верховный Совет при такой ситуации превратится в Гайд-парк, где сражаются ораторы, а вся реальная власть достанется президентской команде». Справедливо указывалось и на игнорирование принципа федерализма, так как в законе не определены функции и полномочия Президента по отношению к прерогативам глав республик, входивших в состав РСФСР. Таким образом, широкие полномочия Президента хотя и были введены в рамки закона, но они, же включали в себя и немало источников для многих потенциальных конфликтов.
Съезд принимает закон «О выборах Президента», и после интенсивной двухнедельной компании состоялись первые прямые выборы Президента России – этот произошло 12 июня 1991 года. Решительная победа Б.Ельцина уже в первом туре, собравшего 57% голосов, обеспечила его президентскому мандату народную поддержку и легитимность, которых было лишено президентство М.Горбачева. М.Горбачев, поздравляя Б.Ельцина с победой отметил: «Введение института президентства (в РСФСР) является логическим результатом тех демократических преобразований, которые происходят в русле перестройки, политической и правовой реформы. Сама жизнь подвела к выводу, что рядом с сильной и компетентной законодательной властью, должна эффективно действовать столь же сильная и компетентная исполнительная власть».
Опора на легитимность и народную поддержку помогла Б.Ельцину впоследствии преодолеть попытку августовского путча. Вместо президентского поста, имеющего скорее церемониальное значение, что свойственно для Чехии и Венгрии, в России сложился в то время институт президентства, напоминающий американскую модель исполнительной власти. Победа дала Б.Ельцину возможность пользоваться свободой маневра в отношениях с парламентом и позволила ему вступить в противоборство с КПСС, а также в корне изменила политическую ситуацию и СССР, и в РСФСР. Поставленные командой Б.Ельцина цели: завоевание демократами доступа ко всем властным рычагам в РСФСР фактически были достигнуты. Это обстоятельство во многом сыграло решающую роль в противоборстве Союзный центр – Россия, что привело в итоге к развалу СССР. В.А.Рыжков справедливо отметил связь событий: «Большинство граждан на вопрос нужно ли России президентство ответили утвердительно. Начались активные конституционные изменения в системе власти. В июне того же года был избран первый Президент России Б.Ельцин, что в конечном итоге ускорило распад СССР. 12 июня 1991 года новая Россия окончательно вступила на путь самостоятельного политического развития, в контексте которого последующие Беловежские соглашения лишь зафиксировали то, что было начато Съездом в июне 1990 года.
Однако помимо усиления противоречий по линии Союзный центр – руководство РСФСР, возникла еще одна линия противостояния. Учреждение Съездом института президентства породило второй, более легитимный центр власти. Несмотря на внешнее показное согласие в деятельности двух государственных институтов, становилось очевидным, что непримиримый конфликт президента с породившим его высшим органом народного представительства – неизбежен.
Еще одна особенность развития российской государственности состояла в зависимости новых властных институтов от личностей, которые эти институты представляли и занимались их реорганизацией. Это в равной мере относилось и Президенту СССР в лице М.Горбачева, так и Президенту РСФСР Б.Ельцину.
10 июля 1991 года прошла церемония инаугурации первого Президента России. Именно этот день можно считать точкой отчета президентской власти в Российской Федерации. Оглядываясь назад с высоты сегодняшнего дня, один из творцов российской Конституции В.Шейнис констатирует: «Модель новой президентской республики, реализованная в ныне действующей Конституции, была заложена еще в 1991 году и притом, подчеркнем, до августа. Главным побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов и националистов, хотя и те и другие вдохновлялись разными мотивами».
Таким образом, основное отличие российского президентства от союзного выражалось в том, что оно «изначально несло большую самостоятельную нагрузку, создавалось как плацдарм для рывка в вперед». Оно было символическим воплощением амбиций нарождающихся постсоветских элит, готовых ради личного успеха пожертвовать союзным государством, президентство придавало им, таким образом, легитимность для более откровенных притязаний на верховную власть, что и показал дальнейший ход событий.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему