Некоторые особенности развития института Президентства в России на современном этапе.

Как уже указывалось выше, институт президентства в РФ занимает особое место в политической системе страны. В своем становлении и развитии он пережил моменты, как всеобщего одобрения, так и кризис, ставивший даже некоторыми политическими деятелями вопрос о ликвидации данного института. Одной из особенностей российского президентства является его персонифицированность, как определяют некоторые правоведы. Российское президентство, неразрывно связанное с конкретной фигурой, чрезвычайно зависимо от того, кто занимает должность Президента. Особенности личности главы государства, его мировоззрения, окружение часто определяет курс и политику которые проводит и реализует Президент, особенно это относится к переходным обществам к коим и относится Россия. В понимании граждан президентство ассоциируется ни с абстрактным институтом, а с конкретной личностью, да и создавался институт президентства под конкретного политика – Ельцина Б.Н., многие видели в нем лидера национального масштаба, который смог бы их вывести из кризиса. Безмерная вера в нового «спасителя», связанное с русской ментальностью, ставило лидера-вождя России как бы над любыми законами и нормами морали. Такое положение массового сознания позволяло легко манипулировать обществом, выдавать действительное за желаемое. Таким образом, в России президентство не является общественным институтом, а свойственная ему личная окраска достигает большой степени интенсивности.

Особенность Ельцина Б.Н. как Президента, по словам Кувалдина В.Б., выражалась в том, что «он дал уникальные возможности многим способным, но не слишком щепетильным людям быстро разбогатеть и выступал гарантом незыбленности нового порядка вещей…вместе они создали систему власти, которая может поддерживать статус-кво, но плохо приспособлена для решения задач развития». Суперпрезидентский характер российского режима, правовой вакуум, низкий уровень политической культуры, неразработанность юридических процедур, открывало широкий простор для внеправовых и антиправовых действий президента в серой зоне, где пока не действует ни закон, ни обычай, не прецедент. Конституция 1993 года, продиктованная победителями в противостоянии с парламентом, сконцентрировала власть в президентских и правительственных структурах, регионам досталось столько суверенитета, сколько они, по словам Ельцина, «смогли проглотить». Положение во властвующей элите стало основным критерием распределения государственной собственности и других ресурсов среди властвующих субъектов. «Институт президента начал приобретать черты прежних царистского и большевистского режимов, со слабыми премьерами, минимальным разделением властей и сосредоточением политической власти у самого лидера, который напоминает монарха со своими царедворцами или генсека в окружении сотоварищей по Политбюро». На базе старых и новых административно-хозяйственных связей образовались могущественные кланы, соперничество и взаимодействие которых составляло основное содержание политического процесса. Оформилось так называемые лобби: семейное, региональное, силовое, аграрное, «группа Коржакова – Барсукова – Сосковца» и т.д. Президент, со своей, стороны, поощряет клановое соперничество и не допускает чрезмерного какой-то группировки (знаменитые «рокировки» и «загогулины»). Изменилась и социальная основа президентства Ельцина, ее не составляли ни общественные институты, ни нарождающееся с трудом гражданское общество. Основной поддержкой он пользовался среди так называемых «олигархов», верхушки госаппарата, бюрократии, либеральных СМИ, Западных кругов, предпринимателей всех мастей (часто связанные с криминалом). Характерной чертой российской политической системы стала неформальная структура сложившихся внутри нее связей. Личностные отношения в системе власти и ее персонификация, безусловно, препятствовали развитию политических и государственных институтов. Политический режим замыкался на фигуру Ельцина и считал себя свободным от подлинно демократических процедур, в силу этого не была задействована система ответственности и надзора со стороны широкой общественности.

 Все вышесказанное, постепенно привело к кризису Ельцинского президентства, катализатором которого стал дефолт 1998 года. Группой депутатов Государственной Думы, 19-20 июня 1998 года была инициирована процедура отрешения Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ). Обвинение состояло из пяти пунктов, и было связано с государственной изменой, захватом власти, злоупотреблением властью, превышением должностных полномочий, разрушением экономики, ослаблением обороноспособности и безопасности страны, фактическим развалом вооруженных сил, с резким сокращением народонаселения, с массовым истреблением, геноцидом народов России. Анализируя и сопоставляя доклад Илюхина В.И., по вопросу отрешения от должности Президента РФ Б.Н.Ельцина, со всей ответственностью можно утверждать, что в нем достаточно полно и объективно перечислены признаки уголовно наказуемых деяний со стороны Ельцина Б.Н., связанные с его деятельностью на посту Президента РФ, которые, несомненно, должны были задействовать процедуру «импичмента», но Государственной Думе не хватило политической воли довести начатую процедуру до конца.

При всей неоднозначности личных качеств Первого Президента России, одним из неотъемлемых была его политическая интуиция. Именно она в какой-то мере компенсировала Ельцину  его отрицательные черты (недостаточная интеллектуальность и невысокий культурный уровень). Она нередко помогала ему принимать решения, благодаря которым он в конечном итоге выходил победителем из столкновений и конфликтов. Эта его черта проявилась и в выборе преемника.

В 1999 – 2000 гг. в России фактически произошла подконтрольная передача власти от одного первого лица к другому при формальном соблюдении конституционных правил и демократических процедур. Незадолго до окончания своего второго срока, Ельцин определил себе преемника, назначил его премьером,  после парламентских выборов 1999 года подал в отставку. Президентские выборы 2000 года, в которых Путин В.В. победил уже в первом туре, в свою очередь, показали «усилившийся контроль над преемственностью в передачи власти от одного первого лица к другому, и ослабление механизма политической конкуренции».

«Наследство» перешедшее к новому Президенту представляло собой незавидное положение. Очень верно охарактеризовал состояние государства Солженицын А.И.: «…Ельцин разнуздал в России массовое, многомиллиардное ограбление национальных достояний. Стремясь получить поддержку региональных лидеров, он прямыми призывами и действиями подкреплял, подталкивал сепаратизм, развал российского государства. Одновременно лишая Россию и заслуженной ею исторической роли, её международного положения. Что вызывало не меньшие аплодисменты со стороны Запада. Путину досталась по наследству страна, разграбленная и сшибленная с ног, с деморализованным и обнищавшим большинством народа..». К этому нужно добавить, что Окуньков Л.А еще в 1996 году дал негативную оценку состояния государственных институтов в России, отметив, что современные структуры власти, за редким исключением, оказались на обочине госуправления, они не способны решать новые задачи и не имеют четко поставленных целей политическим руководством. Единой системы власти в России фактически нет, она оказалась размытой ошибочной идеей самостоятельности республик, других субъектов РФ, авторитет и сила Президента оказалось обратно пропорционально конституционной самостоятельности исполнительной власти субъектов РФ. Данное положение вещей, безусловно, требовало от Президента, как главы государства, определенных действий направленных на объединение всех органов власти в проведении единой государственной политики в разных областях государственного строительства. Но в то время, президентская власть не смогла еще по многим причинам стать реформаторской по своей сути. Тем самым задача реформирования институтов государственной власти ложилась на новое руководство во главе с Путиным В.В.

Впервые, оценка состояния государственного управления страной им была дана в своем обращении к избирателям 28 февраля 2000 года. Путин В.В. отметил в нем, что «…государственная машина разболтана, ее мотор – исполнительная власть хрипит и чихает…люди не могут дальше рассчитывать ни на силу закона, ни на справедливость органов власти». После своей инаугурации в мае 2000 года в своем послании Федеральному собранию Президент развивая свои идеи, объявил в качестве приоритетной задачи президентства – укрепление государства. Он в частности отметил, «что только сильное, эффективное государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы. Способно создать условия для благополучной жизни и для процветания нашей Родины».

Одним из первых шагов Президента в решении проблемы совершенствования системы госуправления и обеспечения единого правового и экономического пространства в России стал Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочных представителях Президента РФ в Федеральном округе». Он в корне изменил место и полномочия института полномочных представителей Президента в регионах. В качестве самостоятельного направления деятельности полномочного представителя был обозначен контроль за соответствием регионального законодательства федеральному, а также за исполнением решений федеральных органов государственной власти. К полномочным представителям вернулись кадровые полномочия, таким образом, институт полномочных представителей превратился в серьезный политический и административный механизм осуществления государственной власти. Все это, безусловно, способствовало укреплению вертикали власти и позиций Федерального центра, его влияния на жизнь регионов. Необходимо подчеркнуть, что создание института полпредов выглядело как формирование нового уровня управления, что во многом вызывало недовольство глав регионов, считавших, что нововведение ведет к понижению их статуса.

 Следующим шагом Президента по выстраиванию «вертикали власти» был инициированный им ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации». Особенности этого закона заключались в изменении формирования верхней палаты Федерального Собрания. Новелла заключалась в том, что в состав Совета Федерации теперь входят не главы законодательного и исполнительного органов государственной власти по должности, а представители от законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, избираемые ими на срок полномочий этих органов и осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе. Некоторые правоведы критично отзывались об этом законе в части формирования Совета Федерации. Их опасения вызывало то, что члены Совета Федерации, будут отстаивать не интересы народов, регионов которые они представляли, а тех органов, которые их назначили.

С принятием еще одного инициированного Президентом ФЗ «О внесении изменения и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», появился механизм воздействия федеральной и региональной власти на местное самоуправление. Фактически вертикаль власти «центр – регионы» проецировалось на нижнее ее звено «регионы – местное самоуправление». Губернаторы, главы администраций получали инструмент управления, что делало их статус в регионе более определенным, а положение прочным.

Для содействия реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Указом Президента РФ 1 сентября 2000 года был образован Государственный Совет РФ. Основная причина создания нового органа (имеющего богатую историю в России), заключалась в утрате механизма многостороннего взаимодействия Президента РФ с первыми должностными лицами субъектов РФ, в связи с изменением порядка формирования СФ.

Серьезному реформированию подверглась и исполнительная власть в связи с Указом Президента РФ от 9 марта 2004. Целью предпринятых шагов, по словам главы государства «является другая структура и выстраивание по-другому функций и механизма власти как такового». Процесс поиска оптимальной модели исполнительной власти активно продолжается и в наши дни, на это направлены в частности последние структурные изменения в Правительстве РФ, во многом это свидетельствует о том, что задача совершенствования одной из важнейших ветвей власти по-прежнему актуальна и возможно потребует большего времени, чем предполагалось.

Новые системные инициативы по радикальному реформированию государственной власти Президент обнародовал после трагических событий в сентябре 2004 года в Беслане. «Важнейшим фактором укрепления государства, - подчеркнул Президент РФ на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября 2004 года – считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство вытекающие из смысла и буквы ст. 77 Конституции РФ. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и соответственно должны работать как целостный соподчиненный механизм. Нужно признать. Такой системы власти в стране до сих пор не создано». Предпринятые в последующем инициативы президента должны были изменить данную ситуацию. Одно из основных новаций было связано с изменением процедуры формирования глав субъектов РФ. Президент России упразднил систему прямых выборов губернаторов и заменил ее новым порядком назначения. В соответствии с новым законом кандидатура регионального руководителя утверждается региональным собранием по представлению главы государства. В рамках антикризисной системы управления Президент также внес предложения изменить систему выборов в Государственную думу. «Считаю необходимым введение пропорциональной системы выборов в парламент страны» - сказал он. Принятый ФЗ РФ № 51 от 18 мая 2005 года существенно изменил порядок избрания депутатов в нижнею палату парламента. Основной новеллой этого закона является переход от смешанной системы избрания депутатов к полностью пропорциональной по партийным спискам. Принятию данного закона вызвало неоднозначную оценку в обществе, многие правоведы посчитали, что принятый закон ограничивает права избирателей. Так Шейнис В. отметил, что «новая Государственная Дума лишается своего качества – народного представительства и выражает интересы лишь одной политической корпорации». Сторонники же закона считают его положительной чертой «создание крепких политических партий, ответственных за свои решения перед обществом».

Помимо укрепления государственности важнейшим направлением президентской политики является модернизация страны, включающая, по словам Президента – создание конкурентоспособного государства, обеспечение достойных условий жизни граждан, создание общества возможностей. Именно выполнение задачи наведения порядка в органах власти и есть самый первый этап государственной модернизации.

Давая, предварительную оценку итогам президентства Путина В.В., можно выделить некоторые особенности развития президентства на современном этапе. За истекшие годы, в ходе реализации новых задач возрождения и обеспечения устойчивого развития России в стране произошел ряд существенных качественных изменений: достигнута определенная социальная и политическая стабилизация общества, экономический рост, укрепление вертикали государственной власти; обеспечено сохранение целостности и единства государства, восстановлено единое конституционно-правовое пространство и др. Это стало возможным потому, что реализация политического курса руководства государства обеспечивалась разносторонней организационно-административной деятельностью государственных органов, предпринимательских структур и институтов формирующегося гражданского общества. Президент Российской Федерации В.В. Путин выступил инициатором, ведущей мобилизующей и организующей силой реформирования государства, углубления и укрепления единства политического и административного управления. Обратим внимание и на то, что практика издания указов Президентом В.В. Путиным свидетельствует о том, что он не пошел по пути своего предшественника: реализации «скрытых полномочий», применения «указного законотворчества» даже в тех пределах восполнения пробелов в законах, которые ему разрешил Конституционный Суд. Президент избрал другой путь, более отвечающий его статусу гаранта Конституции. Свой тезис о «диктатуре закона» он развивает посредством законодательных инициатив по важнейшим проблемам государственного строительства, в том числе по обеспечению законности в действиях и решениях органов государственной власти.

     Таким образом, за время существования в России института президентства его позиции в системе органов государственной власти не только усилились, но и приобрели качественно новые черты. Современное положение Президента – главы государства характеризуют не столько представительские функции, сколько политическое руководство институтами власти, обширная сфера деятельности и широкие полномочия по обеспечению согласованной работы всех ветвей власти, взаимодействию государственных органов, определению основных направлений государственной политики. В этих условиях Президент фактически исполняет роль направляющего и координирующего центра в системе государственной власти.

В свою очередь необходимо отметить, что неким побочным эффектом реформаторства Путина В.В., является концентрация значительной части рычагов управления в руках президента и его окружения. Как отметил Гайдар Е.А. «во внутренней политике во время президентства Путина произошло существенное выхолащивание политических прав». Тем самым со всей очевидностью перед Россией стоит вопрос о поиске оптимальной модели реформирования политической системы страны, в том числе и института президентства с тем, чтобы демократические свободы, завоеванные гражданами, не становились заложниками идей укрепления государственности. Необходимо найти такой компромисс взаимодействия гражданского общества и государства, который с одной стороны не ущемлял бы права граждан, а с другой позволил бы России в лице его государственных институтов, динамично развиваться и модернизироваться. Что касается модернизации самого института Президентства, то наши предложения сводятся к следующему.

Рано или поздно, нынешняя политическая система, узаконенная действующей Конституцией, выявит свою нежизнеспособность. И надо уже сейчас обсуждать ее различные варианты и модели модернизации, учитывающие как мировой политический опыт, так и особенности нашей страны. Некоторые авторы предлагают вернуться к вариантам, рассматриваемым еще в ходе работы Конституционного совещания 1993 года. Так в частности на нем был предложен проект президентской республики, существенно отличающейся от той, что мы имеем сейчас. Речь идет о проекте известного российского правоведа Августа Мишина. Суть его (и его единомышленников) предложений заключалась в том, чтобы политические институты в России начали эволюционировать в сторону классической модели президентской власти, которая эффективно работает в Соединенных Штатах Америки. Думаем, что к этому проекту стоит вернуться. Вот его основные принципы.

 1. Соединение в руках президента полномочий главы государства и главы правительства при отсутствии должности премьер-министра.

 «Как глава государства, - говорил А.Мишин, - Президент является по праву высшим представителем РФ в сфере международных отношений, ведет международные переговоры и подписывает международные договоры и соглашения, которые вступают в силу после ратификации их Федеральным советом (так в проекте именовался парламент), назначает и отзывает дипломатических представителей РФ, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей; является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ; обращается с посланиями к Парламенту о внутреннем и внешнем положении страны; предлагает Парламенту проект бюджета РФ; обладает правом помилования, смягчения и замены наказания; присуждает государственные награды; объявляет чрезвычайное положение; издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции» (ст.34 проекта А.Мишина).

Полномочия же президента как главы правительства – цитируя проект – должны выглядеть следующим образом:

- Как глава Правительства Президент РФ обеспечивает соблюдение Конституции, законов и международных договоров на всей территории страны;

- Президент РФ возглавляет Кабинет и руководит его деятельностью;

- члены Кабинета назначаются Президентом РФ с одобрения Федерального совета;

- перечень министерств и их полномочия устанавливаются законом;

- отстранение Президентом от должности членов Кабинета не нуждается в одобрении Федерального совета;

- на заседании Кабинета председательствует Президент, а в его отсутствие – Вице-президент;

- каждый член Кабинета несет персональную ответственность за свою деятельность только перед Президентом (ст. 36 и 37 проекта А.Мишина).

2. Жесткое конституционное разделение властей. Высшие органы власти не только структурно обособлены, но и обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу.

3. Внепарламентский метод избрания президента.

4. Внепарламентский метод формирования правительства и отсутствие института парламентской ответственности.

5. Отсутствие у президента права роспуска парламента.

Из признаков президентской республики, присущих политической системе США, необходимо отказаться только от косвенной системы выборов (через систему выборщиков). Полагаем, что сами американцы вскоре реформируют этот «атавизм» в своей избирательной системе. Внепарламентский метод избрания Президента всенародным голосованием должен быть в России сохранен.

Мы считаем очень полезным соединение в руках Президента полномочий главы государства и главы правительства. Это связано с тем, что только в этом случае глава государства получит возможность сосредоточиться на проведении социально-экономических и других реформ, которые начинались еще при Ельцине, но не были завершены. Реформы же, инициированные нынешней властью (административная, пенсионная, военная и другие) все-таки не дали того эффекта, на который были рассчитаны. Прошедшие почти восемь лет правления Путина показали, что именно двойственность исполнительной власти в стране, ее разделение между президентом и главой правительства приводят к забюрокрачиванию и провалу многих преобразований. «Технические» премьеры, оказались неспособными справиться с грандиозными задачами, стоящими перед страной. И не столько в силу своих личных качеств, сколько в силу малых полномочий при огромной ответственности.

Сейчас ситуация, несмотря на внешнее благополучие, связанное в основном с высокими мировыми ценами на нефть, остается крайне сложной, а пробуксовка давно назревших реформ в перспективе чревата еще большими неприятностями. А до окончания второго срока президентства Путина остается уже менее полугода. И очевидно, что об успехе или неуспехе его правления страна будет судить по итогам важнейших реформ.

На президента должна быть возложена ответственность не только за политику, но и за экономику, социальную сферу. Иного пути нет. При нынешней властной конфигурации страна не сможет завершить необходимые постреволюционные преобразования и прорваться в разряд постиндустриальных.