Юридические аспекты российского федерализма, правовое положение субъектов Российской Федерации

        Основными документами, регламентирующими федеративное устройство России, являются Федеративный договор и Конституция РФ.

        Федеративный договор является совокупностью трех договоров, заключенных между Российской Федерацией в лице ее Президента Б.Н. Ельцина и органами государственной власти субъектов РФ в лице их высших должностных лиц или глав администраций (президентов, губернаторов).

        Первый из Договоров касается разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации: установление предметов ведения РФ и совместного ведения, закрепление неизменности территории и статуса республик без их согласия. Данный договор был подписан представителями 19 республик (кроме Татарстана и Чечено-Ингушской Республики).

        Второй Договор касается разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга: аналогичный круг вопросов, но предусматривал меньше прав для этих государственных образований.                                                  

 К примеру, чрезвычайное положение согласно первому Договору могло быть объявлено на территории республики только с ее согласия, то согласно второму Договору объявлялось достаточным уведомление.

        Третий Договор касается разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти автономной области, автономных округов: был построен по той же схеме, но по ряду вопросов (например, о земле и недрах) права автономных образований были меньшими.

       Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 года. Все три составляющие его договоры были одобрены Съездом народных депутатов Российской Федерации и стали рассматриваться как составная часть действовавшей тогда Конституции. Данные договоры дали некоторые основания для ошибочного определения РФ как договорной федерации, но Россия десятилетиями развивалась как конституционная федерация. Федеративный договор не изменил статуса субъектов Российской Федерации: в нем республики не определяются как суверенные государства.

        Вторым по порядку (но не по значимости) принятым документом, устанавливающим порядок федеративного устройства России, стала Конституция РФ, которая была принята всенародным голосованием в 1993 году.

        Конституция РФ содержит основополагающие идеи, определяющие способ организации федерации, ее структуру и особенности. Конституция заложила конституционные основы, такие, как, например: целостность и неприкосновенность российской территории; равноправие всех субъектов РФ; развитие федерации на двух основных принципах образования субъектов – территориальном и национально-территориальном; признание только РФ обладающей государственным суверенитетом (субъекты федерации не имеют государственного суверенитета).

        Конституция как регламентирующий документ содержит статьи, посвященные конкретным аспектам федерализма. Так, статья 4 Конституции РФ гласит, что: “Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию”. Это значит, что федеральная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны.

        Часть 4 статьи 5 Конституции устанавливается, что: “Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны”. Это значит, что все субъекты РФ имеют равное положение между собой, равные права и возможности в осуществлении своих полномочий, определенных Конституцией.

        В статье 65 Конституции определяется состав РФ: 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Все виды субъектов Федерации перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке, тем самым указывается на их равноправность.

          Разграничению полномочий Федерации, субъектов, предметов их совместного ведения посвящены статьи 71, 72 и 73 Конституции РФ.

        Статья 71 определяет предметы ведения Российской Федерации, это такие направления политики, как:

        1) вопросы государственного строительства;

        2) вопросы регулирования экономики и социального развития;

        3) вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

        4) вопросы обороны и охраны границы;

        5) вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

       6) вопросы метеорологии, статистической отчетности и т.д.;

        7) государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

        Таким образом, мы видим, что в ведении Федерации находятся наиболее важные направления внешней и внутренней политики: принятие и изменение Конституции и федеральных законов, международные отношения страны, оборона и безопасность.

        Статья 72 определяет предметы совместного ведения Федерации и её субъектов, это совместная работа по таким направлениям:

        1) вопросы государственного строительства и защиты прав и свобод;

        2) вопросы регулирования экономики и социального развития;

         3) вопросы деятельности правоохранительных органов и правовой системы;

        4) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

        Предметом совместного ведения выступают уже важные как для Федерации, так и для субъектов экономические, социальные, правовые вопросы, совместное выполнение международных договоров РФ Федерацией и субъектами.

        Статья 73 гласит, что субъекты “Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”. Это значит, что в решении тех вопросов, которые прямо не регулированы статьями 71 и 72 Конституции, субъекты обладают полной свободой.

        Но все же, несмотря на то, что субъекты равны в своих правах, имеют регламентированное единым нормативно-правовым актом (Конституцией РФ) законодательство, их правовой статус по некоторым положениям все же различен.

        Далее мы хотели бы рассмотреть особенности правового статуса отдельных групп субъектов Российской Федерации.

        В России федерация формировалась и продолжает формироваться на основе двух принципов – административно-территориального и национально-государственного.  По административно-территориальному принципу образованы: края, области, города федерального значения. По национально-государственному принципу образованы: республики, автономные округа и автономная область.

        Правовой статус республик, согласно статье 66 Конституции РФ, определяется Конституцией РФ и конституциями республик. В этом состоит основное отличие республик от других групп субъектов: они имеют право принимать собственные конституции, которые образуют правовую систему субъекта. Система органов власти республики в составе Федерации устанавливается самим субъектом Федерации в своей конституции, но с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами.

        Еще одной особенностью республик является их право установления собственных государственных языков наряду с государственным на уровне всей Федерации русским языком. Этой возможностью реализуется право народов России на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

        Наличие республиканской собственности – также особый аспект правового статуса республик. Статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов и органов власти субъектов. Данный порядок служит реализацией положения пункта 1 статьи 9 Конституции о том, что “ Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов”.

        Республики в составе Российской Федерации также наделены правом участвовать в международных отношениях и внешнеэкономических связях, подписывать международные договоры и соглашения, участвовать в деятельности международных организаций, открывать зарубежные представительства. Так, в статье 6 Конституции Татарстана конкретизировано, что: “Республика Татарстан в пределах своих полномочий вступает в международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, иностранными государствами, заключает международные соглашения, обменивается представительствами, участвует в деятельности международных организаций”. Пример республик в составе РФ: Республика Башкортостан Республика Калмыкия, Чеченская Республика.

        Правовой статус краев, областей и городов федерального значения в целом схож со статусом автономных округов, автономной области и республик, однако имеет некоторые свои особенности. Края, области и города федерального значения, как и республики, могут принимать собственные основополагающие нормативные акты, только не собственные конституции, а уставы. Уставы субъектов по своей структуре и содержанию практически идентичны конституционным актам, но не содержат некоторые (только для конституций) характерные положения. Так, согласно уставам субъектов, они не являются государствами  ( чаще всего их положение формулируется просто как “субъект Российской Федерации”).

        Края, области и города федерального значения также имеют свою территорию. Уставы устанавливают территориальное деление с определением статуса территориальных образований ( например, статуса подведомственных территорий, закрытых административных территориальных образований. Если в состав субъекта входят также автономные округа, то для них отдельно прописываются особенности их устройства и разграничения полномочий между субъектом и автономным округом в его составе.

        Края и области имеют административные центры, которые по своему статусу близки к столицам республик в составе РФ. Например, Устав Забайкальского Края указывает, что: “Административным центром (столицей) края и местом нахождения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти края является город Чита”.

        Края, области и города федерального значения, как и республики в составе Российской Федерации, являются субъектами международных отношений: они имеют право вступать в международные организации, подписывать договоры о сотрудничестве с иностранными государствами, принимать документы, составляющие международное право. Пример краев в составе РФ: Пермский Край, Забайкальский Край; пример областей в составе РФ: Свердловская область, Астраханская область; пример городов федерального значения: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь.

        Правовой статус автономных округов и автономной области в составе РФ несколько отличается от правового статуса республик в составе Российской Федерации. Так, автономии не обладают признаками независимого государства: они не могут принимать собственные конституции (в автономных округах и автономной области принимается устав округа или области), автономные округа выделяются из существующих субъектов и включаются в их состав. Однако, несмотря на это, автономные округа и автономная область также являются самостоятельными и равноправными субъектами РФ.

        Так, автономные округа и автономная область имеют свое административное деление.  Например, в статье 3  устава Ненецкого автономного округа указывается, что “В состав Ненецкого автономного округа следующие административно-территориальные единицы: 1) город окружного значения Нарьян-Мар; 2) район автономного округа – Заполярный; 3) поселок городского типа районного значения – Искателей; 4) сельсоветы; 5) сельские населенные пункты.

       Автономные округа и автономная область имеют также и свою систему органов государственной власти. Например, в статье 12 устава Еврейской автономной области дается такое описание организации системы государств: “Законодательную власть в области осуществляет Законодательное Собрание области (п. 2); исполнительную власть в области осуществляют губернатор области, возглавляемое им правительство (п. 3); судебную власть в области осуществляют федеральные суды и мировые судьи области (п. 4)”.

        Автономные округа и автономная область образуются как специальная форма национальной государственности малых народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

        Пример автономных округов в составе РФ: Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Чукотский автономный округ; пример автономной области в составе РФ: Еврейская автономная область.

        Поняв, какие нормативно-правовые акты регулируют федеративные отношения в Российской Федерации (Конституция Российской Федерации и Федеративный Договор), выделив три группы её субъектов (республики; края, области, города федерального значения; автономные округа и автономная область) стоит обозначить и конституционные принципы – исходные положения, основные особенности, на основе которых эти нормативно-правовые акты действуют в отношении всех без исключения субъектов РФ.