Структурообразующая природа Закона о СМИ
Прежде всего остановимся на вопросе о том, что представляет собой Закон о средствах массовой информации, принятый 27 декабря 1991 года. В общей системе российского права он является главным компонентом законодательства о СМИ. Такой вывод с необходимостью вытекает из анализа статьи 5 Закона о СМИ, которая гласит, что законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего закона и издаваемых в соответствии с ним других законодательных актов. Формулировка “издаваемых в соответствии с ним” означает, что любой акт законодательства о средствах массовой информации должен соответствовать закону о средствах массовой информации. Таким образом закон о СМИ приобретает характер мини-конституции в своей сфере, или, если хотите, основ законодательства. Это очень хорошая и важная норма. Если бы она соблюдалась – цены бы ей не было! Но демократизм наших законов амортизируется необязательностью их исполнения.
В некоторых законах приоритет Закона о СМИ все-таки соблюдается. Но далеко не во всех. Более того, существует огромное количество правовых норм, касающихся деятельности средств массовой информации, которые “распалены” по самым разным законодательным актам. И очень часто они противоречат закону о СМИ.
Когда мы говорим о законодательстве о средствах массовой информации, то мы должны ясно себе представлять сложность самого определения понятия средства массовой информации. Обратим внимание на статью 2 Закона о СМИ. Мы очень долго бились над этой статьей, поскольку она дает определения основных понятий, то есть тех “кирпичиков”, из которых складывается сам закон. Вообще, законодательство строится на аксиоматической основе. Есть некие определения, которые можно уподобить аксиомам, а дальше каждая норма, каждый правовой акт строятся как теорема. Из всех гуманитарных наук юриспруденция самая точная, самая близкая к математике, потому что здесь действует формальная логика. И в той самой формальной логике очень часто возникают проблемы именно по части определений. Как правило, конечно, эти проблемы возникают в связи с межфракционной политической борьбой. Каждая партия пытается перетащить законодательный акт на свою сторону, сделать его более удобным для своей фракции и ее социальной базы. В результате законодательный акт портится.
Должен сказать, что в законодательстве теперь стало традицией в каждый или почти каждый закон вводить глоссарий терминов. На самом деле, это очень полезно, потому что вы берете только что принятый закон, открываете эту статью – она обычно среди первых пяти – и по логической стройности определений можете с уверенностью судить о качестве закона. Причем, достоинства и недостатки законопроекта не всегда являются результатом межпартийной борьбы. Есть примеры некачественных норм в законах, не имеющих вообще никакой политической окраски.
Например, есть закон об обязательном экземпляре документа. Во всем мире существует практика обязательных экземпляров произведений печати, которые поставляются в библиотеки, в архивы для того, чтобы сохранить эти материалы для истории. В этом нет никакого политического смысла – нормальная общепринятая технология. Раньше считалось достаточным регулировать данный процесс постановлением правительства, но депутаты задумали сделать из него закон. И сделали, подведя под категорию документа газету, журнал, книгу, пластинку, фонограмму, видеозапись и так далее. Тем самым было подорвано устоявшееся представление о понятии документа, закрепленное в Уголовно-процессуальном и Гражданском процессуальном кодексах РСФСР.
Реформирование Закона о СМИ как самоцель и самообман
Российские парламентарии не оставляют попыток усовершенствовать Закон о СМИ. Однако, как показывает практика, пока все подобные “усовершенствования” приводили лишь к тому, что закон ухудшался. Те пять строк, что депутаты сумели внести в Закон о СМИ в 1992–1998 годах, создали, как минимум, пять новых коллизий в отечественной правовой системе, но обезобразить и, главное, обезопасить этот закон не смогли.
Более того, в некоторых случаях трудно понять резоны, которыми руководствовался законодатель, внося изменения. Например, в часть первую статьи 4, характеризующую понятие злоупотребления свободой массовой информации, внесли слова о том, что не допускается использование средств массовой информации для распространения материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. А есть ли необходимость в таком дополнении? Нет такой необходимости, поскольку в самой части первой статьи 4 говорится, что не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, а в Уголовном кодексе уже существуют нормы, которые устанавливают ответственность за подобные преступления. Иными словами, все, что предусмотрено в Уголовном кодексе, совсем не обязательно записывать в статью 4 закона о СМИ, поскольку там это уже предусмотрено благодаря общей формуле о недопустимости использования СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний.
Однако внесенное дополнение вовсе не безобидно. Вчитайтесь в его формулировку и вы увидите парадоксальную правовую конструкцию: получается, что для распространения передач, пропагандирующих порнографию, использовать средства массовой информации нельзя, а для распространения порнографии – можно. Уголовный кодекс же признает преступным не только пропаганду порнографии, но также изготовление порнографических предметов, их распространение, продажу и т.д. Таким образом внесенная поправка вызвала конфликт внутри части первой статьи 4 закона. А теперь представим себе, что в некоей газете опубликован порнографический рисунок. Что прикажете делать правоприменителю? Это же не пропаганда порнографии, а просто порнография. Поэтому, с точки зрения первых двух строк части 1 статьи 4, это злоупотребление свободой массовой информации, а с точки зрения последней строчки той же части данной статьи – не нарушение.
Вот к чему приводит некомпетентное вторжение в правовую материю.
Другой пример. Дополнение части второй все той же статьи 4 запретом на использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в “информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов” скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей. Эта норма с самого начала существовала в законе, но касалось всех форм массовой информации. Законодатель решил ее детализировать, но лишь породил противоречия. Во-первых, он заложил бомбу под статью 2, согласно которой документальные фильмы относятся к сфере действия Закона о СМИ, а художественные нет.
Во-вторых, российская правовая система не знает таких понятий как “компьютерный файл” и “программа обработки информационных текстов”. Их нет ни в законе о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, ни в законе об информации, информатизации и защите информации, ни в законе о международном информационном обмене. Там используется совершенно другая терминология для обозначения того, что на уровне обыденного сознания мы можем назвать компьютерными файлами и программами обработки текстов. Следовательно, для правоприменения эта норма непригодна как сформулированная в терминах, не имеющих юридически определенного содержания.
Каков же результат подобного “усовершенствования” закона о СМИ? Никакого. Если не считать той путаницы, которую порождает появление в законе о СМИ упоминаний о компьютерной информации. Более того, в одном из вариантов проекта закона о внесении изменений в закон о СМИ предусматривалось, что компьютерная информация является средством массовой информации.
Такой подход дает еще более парадоксальные эффекты. Если компьютерная информация – средство массовой информации, то каждый передаваемый файл следует регистрировать в Госкомпечати или ФСТР. Причем, если вы делаете свой файл в Интернете общедоступным, не зарегистрировав его предварительно, то налицо административное правонарушение – распространение массовой информации без регистрации (статья 1401 КоАП РСФСР). Повторное в течение года совершение такого правонарушения влечет более строгое наказание, включая конфискацию технических средств, используемых для распространения средства массовой информации. Получается, что судья какого-нибудь Хамовнического суда может принять решение наказать штрафом того, кто без регистрации распространял свою информацию в Интернете, а также конфисковать всю материально-техническую базу Интернета в Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что ни одна из попыток приравнять Интернет к средствам массовой информации – а они предпринимались в мире неоднократно – не увенчалась успехом. На сегодняшний день совершенно очевидно, что Интернет должен регулироваться особым законодательством. Оно уже начинает формироваться в разных странах, но есть не решенная пока проблема юрисдикции. Дело в том, что Интернет трансграничен, в нем нет понятия территории, а значит невозможно локализовать правовой факт для нужд правоприменения. Если же удается локализовать факт распространения через Интернет, например, материалов, разжигающих межнациональную рознь или призывающих к убийствам, массовым беспорядкам и т. п., то нет проблемы привлечь виновное лицо к уголовной ответственности. Поскольку Уголовный кодекс существует, то он действует.
Да, правоприменение в Интернете затруднено из-за отсутствия специального законодательства, но отсюда не следует. что человек, который совершил преступление через Интернет, должен остаться безнаказанным. Ведь если убийство произошло в универмаге, то применению подлежит Уголовный кодекс, а не закон о защите прав потребителей. Разумеется, установить правонарушителя в киберпространстве бывает достаточно трудно. Но разве в других случаях легко поймать преступника и доказать его вину? Но это уже вопросы добывания доказательств, а не юридической оценки.
Преемственность власти и правового регулирования
Начиная с 1998 года Государственная Дума ведет работу над коренной реформой Закона о СМИ. Как охарактеризовал эту попытку соавтор закона о СМИ Юрий Михайлович Батурин, законодатель решил переделать известную картину “Иван Грозный убивает своего сына” в новую картину – “Иван Грозный оказывает своему сыну первую помощь”. Подчеркну, что закон, если он сделан по всем правилам законодательной техники, представляет собой законченное произведение, где одно вытекает из другого. И когда мы вносим в закон даже небольшие изменения, то одновременно должны автоматически измениться многие нормы этого закона. А если мы меняем сразу примерно 50-60 процентов текста, то получается нормативный акт, который не имеет уже никакого отношения к исходному закону. Решившись на подобную кардинальную реформу, нужно действующий закон отложить в сторону и написать новый закон. Но он должен быть выдержан уже в другой логике.
Нельзя в старые мехи вливать новое вино. В законотворчестве это абсолютно пустое, бессмысленное и крайне опасное занятие. Некомпетентное реформирование закона о СМИ может привести к тому, что он просто перестанет действовать из-за образования неразрешимых противоречий. Возможно, именно к этому и стремятся инициаторы. Кстати, такая позиция проявилась еще в 1989 году. Когда в первом чтении принимался союзный закон о печати и других средствах массовой информации, то в Верховный Совет СССР попало два письма с категорическим требованием отказаться от принятия закона о печати. Одно письмо было подписано В. Астафьевым, С. Залыгиным, другое – В. Распутиным, В. Беловым. То есть, и почвенники, и западники в едином порыве высказались против принятия закона о печати. Почему? Да потому, что закон о печати вводит общие правила, по которым нужно жить всем. А когда общих правил нет, то всегда можно договориться о получении привилегий через райком, обком, ЦК и так далее. Но то, что даровано свыше, может быть также свыше и аннулировано.
Возьмем к примеру проблему лицензий на телевизионное и радиовещание. Сейчас они в значительной части даруются свыше. Как получила телекомпания НТВ лицензию на вещание? По указу Президента. Но ведь есть постановление правительства о порядке лицензирования вещания. Естественно, указ Президента в постановление правительства не укладывается. В том-то и состоит ахиллесова пята НТВ, что лицензия на вещание может быть аннулирована точно так же, как она была выдана. Указ Президента о признании прежнего указа утратившим силу – и до свидания, НТВ!
Здесь может возникнуть вопрос: возможно ли продолжать лицензию при другом президенте?
Вопрос с другим президентом гораздо более сложный. Дело в том, что, в принципе, следующий президент может в первый же день издать указ о том, что все указы, изданные предшествующим президентом за все годы его президентства, считать утратившими силу. Юридически это возможно. Легко себе представить, какая возникнет неразбериха. Именно поэтому необходим закон о преемственности государственной власти. Государство не может менять свою политику и шарахаться из стороны в сторону после каждых президентских выборов. Точно так же, как абсолютно недопустимо, чтобы после президентских выборов новый президент отказался соблюдать прежние международные обязательства. Точно так же он не может нарушить свои обязательства и внутри страны.
Это то, что касается проблемы преемственности. Но, в принципе, возможна такая ситуация, что новый президент решит аннулировать лицензию, дарованную предыдущим президентом. И причина здесь в отсутствии закона о телевидении и радиовещании. Почему этого закона нет? Да потому, что именно вне закона, помимо закона, в отсутствие закона можно реализовать наиболее существенные интересы: дать лицензию или забрать ее, создать новую государственную телекомпанию, приватизировать ее, а другую, частную, наоборот, национализировать.
Что же касается конкретно закона о телерадиовещании, то он представляется неподъемным для нашего нынешнего парламента. Тех, кто готов был бы поддержать содержащийся в законе механизм формирования комиссии по телерадиовещанию, не устраивают нормы, касающиеся государственного вещания. И наоборот, те, кто готов поддержать раздел о государственном вещании, не довольны нормами, касающимися федеральной комиссии. Третьих не устраивает механизм лицензирования каналов, распределения частот и т.д. Видимо, целесообразно разделить этот закон на более удобоваримые фрагменты по аналогии с французским багетом. Первым таким фрагментом по логике вещей должен стать закон о федеральной комиссии по телерадиовещанию. Если пойти по этому пути, то, действительно, можно постепенно “проглотить” весь закон о телевидении и радиовещании.
Закон о СМИ и Гражданский кодекс
Новый ГК был принят гораздо позже Закона о СМИ. Однако реально существующих противоречий между этими правовыми актами немного. Правда, сторонники ревизии действующего закона настаивают на обратном. Они усматривают противоречия между законом о СМИ и Гражданским кодексом, например, в регулировании правового статуса редакции. Они предлагают убрать учредителя из конструкции правового статуса СМИ, полагая его лишним звеном, и заменить на издателя. Но тем самым будет не устранено, а, напротив, создано противоречие между законом о СМИ и Гражданским кодексом. Ведь в Гражданском кодексе института издателя нет, а есть институт учредителя, без которого не может появиться ни одно юридическое лицо. Другое дело, если редакция не является юридическим лицом. Такие случаи не редкость. Например, человек учредил газету и сам ее издает. У себя на компьютере ее набирает, на принтере ее печатает и сам же разносит ее по квартирам. Возможна такая ситуация? Возможна. Будет он юридическим лицом? Нет, конечно. Точно так же не может быть юридическим лицом редакция, которая является структурным подразделением предприятия или организации.
Конечно, в отношении подобных редакций существует проблема гражданско-правовой ответственности и судебной защиты своих прав. Но если каждую редакцию в обязательном порядке объявить юридическим лицом, как это было сделано в законе СССР о печати и других средствах массовой информации от 12 июня 1990 года, то для многих СМИ это станет неразрешимой проблемой. В начале 90-х подобная норма была средством подрыва существовавшей тогда монополии на средства массовой информации. Существовавшая тогда система партийных издательств, которые выкачивали деньги из издававшихся ими газет и журналов, была взорвана изнутри очень простой нормой о том, что любая редакция должна быть юридическим лицом. Эта бомба, которая была совершенно не замечена нашими противниками, воевавшими против других, открыто политических норм, взорвалась лишь тогда, когда закон уже начал действовать. Благодаря этой норме в каждом издательстве прошел бурный процесс сепаратизации, который был остановлен российским законом о СМИ от 27 декабря 1991 года, который предусмотрел, что редакции могут и не быть юридическими лицами.
Реализация идеи замены учредителя на издателя может иметь сходные последствия. Средства массовой информации потеряют привычный правовой статус. Начнется полная неразбериха: кто теперь учредитель, кто издатель, кто собственник. Начнутся бесконечные судебные процессы в надежде переделить или, напротив, сохранить собственность. И в этой ситуации разбоя криминалитет, конечно, постарается захватить значительно большее число средств массовой информации, чем он контролирует сегодня. Вот что стоит за простеньким на первый взгляд предложением по реформированию статуса СМИ.
Кстати, это очень характерное явление для наших законодателей. Они абсолютно убеждены в том, что каждый раз, когда они пишут какой-то законопроект, они пишут его на чистом листе бумаги. То есть, всего остального законодательства как бы не существует. Они все делают заново, в первый раз. Это первый день творения. И в результате то, что они творят, вступает в противоречие с тем, что уже натворили раньше. Ведь на самом деле в правовой системе нет чистых листов. Она подобна увесистому тому, исписанному мелкими-мелкими буковками. И нужно вписать новый закон таким образом, чтобы он нигде строчку не сломал, чтобы весь текст читался как единый. Вы хотите внести изменения в закон – пожалуйста, возьмите кусочек этого текста из этой огромной книги и такой же кусочек на это место поставьте, но так, чтобы это был единый текст, потому что правовая система – это единый организм.
Если в правовой системе возникают противоречия, она перестает работать. Вот почему усложнение правовой системы не должно вести к нарастанию числа противоречий. Впрочем, если законодатель создал специальный механизм для разрешения противоречий, то тогда проблем становится меньше. Но суд эту функцию выполнить не может. Он – правоприменитель. Именно законодатель обязан определить порядок разрешения коллизий, как это было сделано, например, в отношении Гражданского кодекса. Кстати, в законе о СМИ заложена такая же модель.
Проблема защиты чести, достоинства и деловой репутации
Совсем недавно Московский городской суд вынес потрясающее решение. Мэр Москвы Юрий Лужков предъявил иск к Егору Гайдару и одной из столичных газет в связи с тем, что в опубликованной статье Гайдара содержался тезис о коррумпированности московских чиновников. Мэр предъявил иск о защите чести, достоинства и деловой репутации правительства Москвы. И суд этот иск удовлетворил.
В чем уникальность этого решения? Разумеется, если бы было написано в статье, что по вине Ю. Лужкова в Москве процветает коррупция, то Лужков как физическое лицо мог бы обратиться с иском о защите чести и достоинства. Хотя очень сомнительно, что этот иск подлежал бы удовлетворению. Но в данном случае ситуация еще более сомнительная: может ли быть честь и достоинство у юридического лица? Нет, не может. Может ли быть у него деловая репутация? Может, но не у всякого юридического лица. Например, появляется статья, что машины завода Н. разваливаются, не выходя из заводских ворот. Это наносит ущерб деловой репутации завода? Бесспорно. И если автор статьи или редакция не докажет, что распространенная ими информация соответствует действительности, то им придется отвечать, в частности, публиковать опровержение.
Возможны и иски о возмещении ущерба, понесенного в результате публикации статьи, которая умаляет деловую репутацию предприятия. Но все это касается только тех, кто выступает в качестве субъекта на рынке. Термин “деловая репутация” свидетельствует о том, что речь идет именно о репутации в деле. И Гражданский кодекс использует слово “дело”, “деловой” именно тогда, когда говорит об обычаях делового оборота. Но деловой оборот – это хозяйственный оборот, а не деятельность органа государственной власти. Поэтому нормы о защите деловой репутации к органу государственной власти отношения иметь не могут. Например, если в статье написано, что прокуратура, приобретая автомобиль, нарушила закон, то может быть подан иск о защите деловой репутации, поскольку речь идет о репутации хозяйствующего субъекта. Но если в статье сказано, что прокуратура нарушила закон при расследовании уголовного дела, то такая публикация уже не имеет никакого отношения к деловой репутации. Сошлюсь по этому вопросу на авторитетное мнение заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации Нины Юрьевны Сергеевой. Ее позиция однозначна: у государственного органа не может быть деловой репутации.
Доброе имя государственного органа у нас в стране раньше защищалось по статье 70 УК, и 191-прим. Называлось это так: “распространение клеветнических измышлений, позорящих советский государственный и общественный строй”. Если мы восстановим эту норму – в гражданском кодексе или в уголовном – это будет означать конец свободы слова. Но не нужно забывать, что любое лицо имеет по закону о СМИ право на ответ.
Возмещение морального вреда как средство разорения и обогащения
В России, и по нашему примеру – в некоторых других странах СНГ, сформировалась удивительная практика возмещения морального вреда. Следует сказать, что этот правовой институт был впервые включен по инициативе А.Собчака в закон СССР о печати и других средствах массовой информации. В нашем законопроекте такой статьи не было. И не потому, что мы были противниками данного института. Мы, напротив, полагали, что нанести моральный вред человеку может не только средство массовой информации, но и незаконное увольнение, несправедливая служебная характеристика, и многое-многое другое. Вот почему мы предлагали ввести эту норму в Гражданский кодекс. Но нас не послушали и обязанность возмещать моральный вред стала прерогативой средств массовой информации.
Потом эта статья перекочевала в российский закон о СМИ, а оттуда, наконец, в Гражданский кодекс. Она связывает возмещение морального вреда с физическими и нравственными страданиями. Какие могут быть страдания у государственного органа или у другого юридического лица? Это же юридическое лицо. Мы должны себе представлять, что в юриспруденции есть такое понятие как “юридические фикции”. Гражданин – это реальность, это реальный правовой субъект. А юридическое лицо – это юридическая фикция.
Возникает вопрос: для чего нужен институт возмещения морального вреда? Именно для того, чтобы возместить человеку его нравственные и физические страдания. Например, написали в газете лживую статью. У человека после этого инфаркт. Он потерял трудоспособность. Он потерял возможность водить автомобиль. Можно посчитать ущерб? Можно. Потерю трудоспособности можно как-то “осметить”? Тоже можно. В любом страховом агентстве есть специальные таблицы, с помощью которых можно подсчитать, сколько надлежит выплатить, например, при том или ином повреждении здоровья.
А как при этом доказать что он пострадал именно в результате прочтения этой статьи? Может быть, у него сердце плохое?
В гражданском процессе каждый участник доказывает свою позицию. Кстати, это относится и к процессам о защите чести и достоинства, потому что обычно считается, что бремя доказывания лежит на редакции средства массовой информации. Это не совсем так. В деле о защите чести, достоинства и деловой репутации журналист и редакция должны доказать, что то, что ими было распространено, соответствует действительности. А истец должен доказать, что эти сведения касаются его, что они были распространены именно ответчиками, и наконец, что эти сведения его порочат. Он не должен доказывать, что они не соответствуют действительности – бремя доказывания по этой части лежит на ответчике. Но он должен доказать, что они его порочат.
Кстати, по этому поводу есть очень серьезные споры, которые можно сформулировать такой загадкой: можно ли обезобразить лицо Квазимодо? На сегодняшний день наш законодатель отвечает: да, можно. Например, если бы в газете написали, что Чикатило убийца, насильник и вор, то Чикатило мог бы обратиться в суд с иском о защите чести и достоинства, поскольку никто его не обвинял в воровстве. Парадоксально, но существующая практика такова, что суд должен был бы вынести решение в пользу Чикатило. Есть не менее удивительные судебные решения. Например, решение в пользу истца, когда истец узнал себя в материале, в котором было написано “гражданин В.”. Он говорит: “В. – это я, потому я требую, чтобы это было опровергнуто”. И суд признает его иск подлежащим удовлетворению.
Должно ли в таком случае средство массовой информации объявить имя В. полностью?
Недавно на заседании Совета по правовой реформе при Президенте один из членов Верховного Суда Российской Федерации заявил, что журналист до вступления приговора в законную силу должен в своих публикациях называть только инициалы преступника. Такая позиция, думаю, противоречит социальным функциям журналиста. Святая обязанность журналиста – передать объективную, по возможности, максимально правдивую информацию. Другое дело – он не может предвосхищать решение суда. Потому журналист должен писать аккуратно – такому-то предъявлено обвинение в том-то и том-то. Но при этом нет нужды прятать обвиняемого за инициалами.
Другое дело, если речь идет о несовершеннолетнем, например. Здесь нужно подумать о том, что у этого молодого человека жизнь только начинается, и не нужно ее портить дополнительно. Ведь газета живет долго. Может быть, он через год-два вернется из исправительно-трудового учреждения добропорядочным членом общества, а вот позорная публикация в газете будет за ним тянуться и тянуться. Это общепризнанная норма профессиональной этики.
У нас с общепризнанными нормами профессиональной этики дело обстоит очень сложно. Представляется, что в деятельности журналиста есть два главных правила. Первое: журналист должен принять все возможные меры, чтобы сообщить аудитории объективную и правдивую информацию. И второе: журналист должен дать аудитории независимый комментарий. Правдивая информация и независимый комментарий. В первую очередь из этого складывается действительно культурная, цивилизованная журналистика. Если журналист лжет, то он не журналист, а в лучшем случае, писатель. Если он дает не независимый, а тенденциозный комментарий, то он не журналист, а рекламный агент. С этим связано и определение журналистики, во-первых, как свободной профессии, а во-вторых, как публичной службы. В Законе о СМИ прямо говорится: “Государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг”. Журналисты – представители не партии, не государства, не частного интереса, а общества. Хорошо бы, чтобы и они это понимали.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему