В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам. Классически, правовые акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты управления; форме выражения актов.
По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и ненормативные (индивидуальные) – правоприменительные и правоохранительные.
Различие правовых актов по юридическим свойствам принципиально важно как в теории, так и на практике. Например, в соответствии с п.8 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер после государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию. Как видим, Указ Президента РФ сознательно сужает круг правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опубликованию. Дело в том, что большинство ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти прямо или косвенно затрагивают права как всего населения страны, так и отдельных граждан. Но обнародовать подобные документы нет никакого смысла, поэтому в Указе Президента РФ говорится только об опубликовании нормативных правовых актов и то не всех.
По поводу основания выделения нормативных актов из общего числа правовых документов в теории нет единого мнения. В советские годы по этому поводу существовали различные точки зрения, которые сохранили свою актуальность и по сегодняшний день. В одних работах нормативные решения исполнительных органов рассматривались как акты, содержащие нормы права, в других – как акты, «устанавливающие правила (правовые нормы) поведения граждан, должностных лиц и организаций», в третьих – как акты, которыми «устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы». Последнее определение наиболее полно характеризует нормативно-правовой акт. Выделение нормативных из общего числа правовых актов на основании, что они содержат нормы права не совсем точно. Если рассматривать норму права как единичное, а не массовое явление, то можно сделать вывод, что ненормативные акты также могут содержать обязательные правила поведения, адресованные конкретному субъекту правоотношений. Кроме того, некоторые нормативные акты могут вовсе не содержать правовых норм. Как это может быть? Разберем следующий пример: правотворческий орган устанавливает административно-правовые нормы путем принятия нормативного акта в виде постановления. При необходимости отмены данных правовых норм правотворческий орган опять же издает постановление, которое по своей сути не содержит в себе каких-либо правил поведения, а просто отменяет старые.
Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на длительный срок действия и не имеют конкретного, персонифицированного адресата (например, нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения). Нормативными актами управления определяется правовой статус органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных Президенту или Правительству Российской Федерации (например, положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, федеральных службах и других федеральных органах).
Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов федерации и действовать в соответствующих границах.
Нормативно-правовые акты служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.
Если правовые акты направлены на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений и не устанавливают общеобязательных правил, то они является ненормативными. Ненормативные акты составляют значительную часть правовых актов. Необходимость принятия ненормативных актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе государственного управления. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами применения норм права к конкретным случаям. Посредством индивидуальных актов оперативно решается большое число вопросов и дел, возникающих в процессе управления. Ненормативные или индивидуальные акты — это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств).
Кроме, рассмотренных двух основных видов правовых актов управления профессор Бахрах Д.Н. по юридическим свойствам выделяет еще два: общие акты, которые содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы) и смешанные акты, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения. Мы в данном случае придерживаемся, мнения Алексея Петровича Алехина, который считает, что, так называемые, общие акты управления по своему содержанию являются правоприменительными актами, либо вообще не несут каких-либо юридических последствий. Что касается смешанных актов, то здесь мы не видим достаточных оснований для выделения последних в отдельную группу. Поскольку индивидуальные предписания в подобных случаях «сопровождают» нормативные, постольку для определения юридической природы акта необходимо ориентироваться на его преобладающее качество, а именно — на нормативность.
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления. Акты общего управления издаются органами общей компетенции (Правительством Российской Федерации, правительствами республик в составе России и другими органами общей компетенции) и обладают большей юридической силой, чем акты межотраслевого и отраслевого управления. Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются исполнительными органами межотраслевой компетенции (Госкомстатом России, Госстандартом России и др.) которые решают вопросы, имеющие межотраслевой характер, эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимы от ведомственной подчиненности. Акты отраслевого управление регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления (такие акты издаются министрами, председателями государственных комитетов, руководителями служб и т.п.).
По субъектам, издающим правовые акты управления:
1. Правовые акты главы Российской Федерации – указы и распоряжения Президента РФ
2. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц: а) Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 Закона), причем постановления носят нормативный характер, а распоряжения — индивидуальный; б) приказы, постановления, инструкции, распоряжения, указания и другие акты центральных органов исполнительной власти Российской Федерации и их должностных лиц; в) административно-правовые акты, издаваемые центральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; г) акты территориальных местных органов федеральной власти;
3. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:
а) постановления судей по делам об административных правонарушениях;
б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.
4. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия (например, органы местного самоуправления).
В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании, и единоличные.
По способу выражения правовые акты управления подразделяются на письменные, устные, конклюдентные. Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Устные акты широко используются в процессе оперативного решения вопросов управления (приказы, команды и т.п.). Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение.
По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также в административно-территориальных единиц (района, города, поселка, сельского населенного пункта).
По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные. Если в акте управления не определен срок действия, то он действует до тех нор пока не будет отменен. Если же в акте управления указан срок действия, то по истечении этого срока акт утрачивает силу. Временные акты, как правило, действуют в течение неопределенного, но непродолжительного срока. В наименовании таких актов указывается, что они временные.
В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:
а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;
б) с даты, указанной в самом акте;
в) в срок, указанный в другом акте;
г) после государственной регистрации и официального опубликования.
По предметам регулирования правовые акты управления можно разделить на следующие группы: по вопросам внутрихозяйственной деятельности; по вопросам международной политики; по вопросам социальной политики; по вопросам деятельности в культурной сфере; по вопросам охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности; по вопросам природоохранной деятельности и обеспечения благоприятной окружающей природной среды и т.д. Перечисленные направления государственной деятельности тесно переплетаются между собой и деление их на группы весьма условно.
По наименованию можно выделить следующие правовые акты: уставы; регламенты; целевые программы, комплексные планы и правовые концепции; заявления, обращения, письма, представления, резолюции и сообщения; указы, положения, постановления, правила, инструкции, приказы или распоряжения. Большинство правовых актов исполнительных органов составляют положения, правила и приказы. Но поскольку вопросы, решаемые органами исполнительной власти, находятся в тесной взаимосвязи между собой и достижение положительного результата возможно только при их комплексном решении, то в данном случае на первый план выдвигаются такие правовые документы, как планы, программы, концепции. Особенность данной группы правовых актов заключается не только в комплексном характере решаемых в них вопросов; как правило, указанные акты длящиеся и имеют сроки своего исполнения, к их реализации привлекаются различные органы и службы, а также население.
В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;
б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).
Поможем написать любую работу на аналогичную тему