Понятие, сущность и роль контроля в деятельности органов исполнительной власти

Контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта, чтобы устранить его отклонение от заданных параметров.

Сущность контроля в сфере исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной властей) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, нет ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц каких-либо отклонений от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют, восстанавливают нарушенные при этом права, привлекают виновных к ответственности, принимают меры к профилактике нарушений законности и дисциплины.

Для контроля как способа обеспечения законности характерны следующие признаки.

Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого. Закон, как правило, предоставляет значительную свободу выбора для органа исполнительной власти, не предлагая жесткой модели поведения для каждой ситуации; отсюда — необходимость строгого контроля не только за законностью, но и за целесообразностью контролируемых действий.

В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы и виды контрольной деятельности.

Формы контрольной деятельности разнообразны: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. д. и т. п. Особо значимы проверки, которые заключаются в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам. Для успешного контроля помимо знания нормативного материала необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают следующие виды контроля: предварительный, текущий и последующий.

Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных организаций), именуется внешним контролем, а осуществляемый самими органами исполнительной власти в пределах системы — внутренним.

Виды государственного контроля.

Государственный контроль подразделяется на два основных вида: общий и специальный.

Общий контроль охватывает всю деятельность, подконтрольных подразделений, специальный — какой-либо отдельный вопрос.

Государственный контроль, исходя из принципа разделения властей, осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Создание государственной системы контроля связано с необходимостью совершенствования как организационно-правовых форм контроля в каждой из ветвей власти, так и законодательной базы реализации контрольных функций. Решение этой задачи, однако, не должно отождествляться с образованием какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего как бы над всеми ветвями власти, — это противоречило бы принципу разделения властей. Контроль в сфере деятельности органов исполнительной власти осуществляется: внешний — со стороны Президента РФ, органов законодательной и судебной властей и внутренний — внутри самой системы исполнительной власти (органами общей, межотраслевой и отраслевой компетенции).

Основные цели контроля — соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования, а основными принципами должны быть: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.

Контроль законодательных органов регламентирован Конституцией РФ, конституциями республик и уставами субъектов Федерации. Например, для контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (и их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.

Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию под угрозой юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания; предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке,

Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента РФ Конституции и законам Российской Федерации. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президента использовать Вооруженные Силы за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции РФ).

К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, относятся:

• дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства;

• решение вопроса о доверии Правительству;

• выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93 Конституции РФ,

На основании ст. 103 Конституции РФ Председатель Центрального банка России и Уполномоченный но правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.

Государственная Дума контролирует деятельность Правительства РФ по разработке федерального бюджета. Контроль за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению палат Федерального Собрания.

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются также при назначении и освобождении Президентом РФ от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах (после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального Собрания).

Для контроля за деятельностью органов исполнительной власти представительные органы образуют соответствующие постоянные комиссии.

Конституции закрепляют и такую форму контроля, как депутатский запрос в адрес органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Контрольные полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти:

Во-первых, согласно ст. 80 Конституции РФ, он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.

Во-вторых, он осуществляет контрольные полномочия, когда формирует Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, назначает должностных лиц, в частности/ Председателя Правительства или его заместителей и федеральных министров, когда формирует Совет безопасности и Администрацию Президента РФ и назначает высшее командование Вооруженных Сил (об условиях этих и других "кадровых" процедур четко говорится в Конституции РФ).

В-третьих, Президент РФ имеет возможность повседневного контроля за деятельностью Правительства РФ и других органов исполнительной власти, поскольку возглавляет Совет безопасности и может председательствовать на заседаниях Правительства РФ.

В-четвертых, Президент РФ осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Он может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Он (в определенных Конституцией РФ случаях) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Распоряжением Президента РФ от 18 мая 1993 г. утверждено Положение об организации в Администрации Президента системы контроля за исполнением его указов, распоряжений и поручений.

Контроль в сфере деятельности органов исполнительной власти возложен на полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации, которых он вправе назначать и освобождать от должности. Они являются должностными лицами Администрации Президента РФ и представляют его на соответствующей территории. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль на местах за выполнением законов, указов и распоряжений Президента РФ при проведении реформ.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти.

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Контрольные функции имеют все федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Среди них есть органы, основной деятельностью которых является специализированный контроль, например Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и др. Большинство же из них осуществляют контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Следует иметь в виду, что контроль составляет непременную часть их исполнительно-распорядительной деятельности.

Контроль в сфере, правопорядка осуществляет Министерство юстиции и Министерство внутренних дел; в сфере природопользования, производства и реализации сельскохозяйственной продукции — Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Государственный комитет РФ по рыболовству, Министерство экономики РФ, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная служба России по геодезии и картографии и др.

Для осуществления контрольных функций создаются специализированные инспекции (например, Государственная хлебная инспекция при Правительстве, Главная государственная жилищная инспекция) и специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения — ГИБДД).

Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он охватывает определенные сферы деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности этих объектов (например, контроль ГИБДД).

Важное значение приобрел миграционный контроль, осуществляемый Федеральной миграционной службой России и ее территориальными органами.

Отраслевой контроль, в отличие от межотраслевого или надве-домственного, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

Судебный контроль в сфере исполнительной власти.

Согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией РФ и Федеральном конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации". Деятельность этого суда призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменительной практике, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны.

Толкование Основного закола Конституционным Судом является обязательным для всех органов исполнительной власти.

Формы контроля судов общей компетенции имеют свои особенности, Понятно, основной задачей общих судов является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали преступной деятельности должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие этому и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.

При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. По этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет одну из возможных мер воздействия. При необходимости он дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).

В специфической форме осуществляют свои контрольные полномочия в сфере исполнительной власти арбитражные суды. Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления.

Задачами арбитражного суда являются:

- защита нарушенных или оспариваемых прав и интересов организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

- содействие правовыми средствами предупреждению правонарушений и укрепление законности в экономических отношениях.

Дела по спорам в сфере управления рассматриваются арбитражными судами в упрощенной процедуре, предусмотренной Арбитражным процессуальным кодексом РФ: судья организует разрешение дел, способствуя достижению соглашения между спорящими сторонами.

Специфика обеспечения арбитражным судом законности в сфере исполнительной власти заключается в том, что суд признает полностью или частично недействительным акт, не имеющий нормативного характера, и принимает решение на основании действующего законодательства.

Общественный контроль

Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан, политические партии, профессиональные союзы, кооперативные, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы, а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты выступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера.