Статус и компетенция органов местного управления и самоуправления в зарубежном конституционном праве

По способу формирования и статусу органов местного самоуправления условно выделяют "парламентскую" и "президентскую" модели.

Первая характеризуется избранием местных исполнительных органов представительными органами из своего состава. Во многих случаях глава местной администрации одновременно может быть председателем местного представительного органа. При этом представительный орган является вышестоящим по отношению к главе администрации, что подразумевает подотчетность последнего.

Вторая модель - прямые выборы населением как представительного органа, так и главы местной администрации и даже некоторых должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа - начальника полиции). Имея один общий источник власти, данные выборные органы осуществляют свою деятельность на паритетных началах. Зачастую в одном государстве могут существовать обе эти модели. Например, для северогерманских земель ФРГ характерна "парламентская" модель, тогда как на юге преобладает "президентская".

Особая сложность в организации местного самоуправления отличает федеративные государства (Канада, США, Швейцария). Каждый субъект федерации имеет здесь свое административно-территориальное деление, которое складывалось в процессе многовекового исторического развития. В Конституции Канады статус местных органов вообще четко не регламентирован. В п. 8 ст. 92 Конституционного Акта 1867 г. (Конституции) говорится лишь о том, что законодательные органы провинций имеют право принимать законы, касающиеся своих муниципальных учреждений. В силу этого, а также особенностей каждого субъекта федерации, административно-территориальное деление в канадских провинциях не одинаково. Даже в пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ставятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характерны: отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов; несовпадение классификации этих органов с делением на городские и сельские территории; наконец, особая форма деконцентрации функций, при которой на территории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единицами.

Муниципальные органы призваны решать только местные дела, касающиеся обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. К таковым относятся: руководство развитием коммунального хозяйства, муниципальной собственностью, решение социальных вопросов, пожарная безопасность, санитарный контроль и т.д.

В унитарных государствах общий контроль за местными органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Европейская хартия, устанавливая, по крайней мере, европейский стандарт местного самоуправления, оговорила важнейшие параметры эффективного функционирования местного самоуправления: оно должно быть "одновременно эффективным и приближенным к каждому гражданину".

Большинство европейских стран придерживается законодательного закрепления компетенции органов местного самоуправления. Практикой доказано, что компетенцию органов местного самоуправления необходимо определять по мере возможности конституцией и законодательством, а не предоставлять на временной основе. В государствах - членах Европейского союза существует возможность делегирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти. Органы местного самоуправления в принципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответственность за которые определена законом за вышестоящими органами.

Тем не менее существует несколько исключений из этого общеевропейского правила. В основном все они имеют отношение к так называемому предварительному контролю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля на предмет их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.

Административный контроль выражается в праве государственных властей утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия местных органов, а также смещать их должностных лиц. Есть вопросы, по которым представительные органы на местах вообще не могут принимать самостоятельные решения. Обычно это касается финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

В законодательстве предусматриваются определенные санкции к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Это может быть отстранение от должности глав администраций, муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмена актов местных органов, передача тех или иных полномочий последних правительственным агентам и т.д. Серьезным рычагом воздействия на местное самоуправление являются финансовые меры - применение более жестких условий бюджетного кредитования, отказ в предоставлении финансовой помощи местному бюджету при несоблюдении определенных условий. Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных органов (Италия, Португалия, Франция). В Великобритании же самая суровая мера наказания местного представительного органа - передача соответствующих его полномочий и служб конкретному министерству и назначаемым им чиновникам.

Практика обжалования решений и действий местных органов населением широко развита в западных странах. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов - в образуемых местными советами комитетах по рассмотрению жалоб. Шведская практика такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые действия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, однако, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это решение в соответствующей инстанции - вплоть до Верховного суда. Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим действовать аналогичным образом до тех пор, пока это не будет оспорено кем-либо из жителей данного территориального образования.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления разрешен только надзор по делегированным полномочиям; по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью.