В демократическом государстве эффективное управление общественными делами предполагает, если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демократическое государство как никогда ранее нуждается в таком понимании поддержки и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения волнующих общество, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубеже 70-80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государства видится сегодня специалистам, в первую очередь, в более активном Привлечении общественных структур и граждан к процессам Управления общественными делами. Как подчеркивает известный голландский специалист Агне Гомес, положение и роль правительства становятся иными, чем они были ранее. В настоящее время необходимо правительство, которое будет устанавливать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия и поддерживать социальные дискуссии, вовлекать общественность в управление государством (разрядка наша — В.К). Это изменяет роль и функции коммуникаций правительства. Коммуникации становятся важным элементом формулирования и реализации политики, реальным элементом ее осуществления. Изменение роли правительственных (и шире — властных в целом) коммуникаций в процессах государственного управления, выработке и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и принципах решительности PR-структур, функционирующих в рамках институтов власти.
Для того чтобы обстоятельнее охарактеризовать новые требования к деятельности PR-структур необходимо более фундаментально представить и проблематику взаимоотношений общества и государства в сфере управления общественными делами.
Среди нескольких концепций, положенных в основу анализа новой роли государства в управлении общественными делами, взаимосвязи политики и управления с позиций задач PR-деятельности наиболее перспективной, обладающей высоким эвристическим потенциалом представляется теория политических сетей (policy network). Эта теория исходит из того, что в современную эпоху эффективное государственное управление не может быть основано на использовании старых принципов деятельности иерархических, бюрократических структур. Вместе с этим она отвергает и претензии рыночных принципов организации на доминирование в государственном управлении.
Общим знаменателем новой идеологии публичного управления стал тезис о том, что в современных условиях эффективность решения общественных задач определяется не столько бюрократической иерархией или рыночно-государственным менеджментом, сколько налаживанием совместного действия государства с обществом. Одновременно государство стало рассматриваться лишь в качестве одного из агентов координации общественных дел. Наряду с ним в новую систему управления попадали бизнес-структуры, ассоциации гражданского общества, местное самоуправление, международные организации. Возникла разветвленная сеть агентов публичного управления, между которыми устанавливались отношения сотрудничества, соучастия, содействия, совместной ответственности.
При этом сам термин “политика” рассматривается в комплексе смыслов общественно-государственного взаимодействия: как влияние, репрезентация, участие, содействие, сотрудничество и т.д.
Общее кредо “сетевиков” состоит в том, что сетевой подход в противоположность плюрализму и корпоративизму способен схватить сложность и текучесть современного процесса принятия политических решений и формирования политики. Политическая сеть предстает в качестве аналитического инструмента анализа неустойчивости и открытости взаимодействия множества политических акторов, объединенных общим интересом, взаимозависимостью, добровольным сотрудничеством и равноправием.
Как отмечает известный специалист по теории сетей Ян Кооиман: “то, что управление становится не односторонним, а дву- и даже многосторонним процессом, изменяет не просто границы между государством и обществом, а саму их природу. Они становятся более проницаемыми, и уже невозможно сказать, где заканчивается одно и начинается другое, и наоборот. Разделение обязанностей между правительственными и неправительственными учреждениями каждый раз становится объектом переговоров”.
В этом направлении размышляет и известный российский специалист по теории политических сетей Л.Сморгунов.
Политические сети, отмечает он, обладают рядом характеристик, которые отличают их от иных форм управленческой деятельности в сфере публичных потребностей и интересов. Во-первых, сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество. Эта структура эмпирически наблюдаема и теоретически описывается как множество разнообразных государственных, частных, общественных организаций и учреждений, которые имеют некоторый общий интерес. Во-вторых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге. Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость. В-третьих, важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Это отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. В-четвертых, с точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения. В-пятых, сеть — договорная структура, состоящая из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации. В политических сетях действует особая культура консенсуса.
В целом, политическая сеть представляет собой систему государственных и негосударственных образований в определенной сфере политики, которые взаимодействуют между собой на основе ресурсной зависимости с целью достижения общего согласия по интересующему всех политическому вопросу, используя формальные и неформальные нормы.
С точки зрения задач и принципов деятельности РR-структур, теория политических сетей, выросшая на основе зарождающейся практики, интересна прежде всего тем, что:
а) включенность в государственное управление в качестве равноправных партнеров ряда акторов предполагает процессы взаимной коммуникации, истинного диалога, совместно выработанной договоренности. Понятие истинного диалога предполагает, что структуры власти, правительство, администрация не просто доводит до граждан, их объединений уже выработанные решения и программы, добиваясь затем их поддержки, а привлекает объединения и граждан к участию в самом процессе выработки и принятия решений. Причем, инициатором диалога не обязательно выступает правительство (администрация);
б) взаимодействие властных и общественных структур в процессах государственного управления, решения тех или иных конкретных задач возможно только на основе доверия, возникающего до и в процессе совместной деятельности между этими структурами, что в свою очередь предполагает открытость властных структур перед гражданами и их объединениями.
Каким образом и в какой мере описанная теоретическая конструкция реализуется на практике, дает представление статья французского специалиста А.Кестью (и работы других авторов) в сборнике выступлений участников международного семинара “Укрепление правового государства и правовая подготовка в условиях новых рыночных отношений”. Она называется “Участие граждан в процедуре принятия административного решения и доступа их к этой процедуре”. В статье описывается процесс принятия французской администрацией решения о строительстве крупной автомагистрали, которая должна пройти либо через зеленый массив, являющийся излюбленным местом отдыха парижан, либо через частные владения.
Предварительная проработка решения ведется соответствующими административными структурами. Официальный статус решение приобретает с того дня, когда администрация представляет документ, связывающий ее определенными обязательствами перед гражданами. В этом случае принимается решение о проведении публичного расследования; Это решение немедленно публикуется в газетах, которые способны донести его до заинтересованных лиц и групп населения. В подготовке сообщения для газет, других источников информации, равно как и в отслеживании процесса прохождения сообщений принимают непосредственное участие РR-специалисты. Процедура публичного расследования вовсе не сводится к простому информированию граждан или даже отслеживанию их реакции на решение. Оно предполагает участие (в той или иной форме) заинтересованных кругов общественности, независимых экспертов в окончательной доработке решения; создание специальной комиссии, которая делает вывод: в какой мере конструктивные предложения общественности, защищающих ее интересы независимых экспертов нашли отражение в окончательном проекте решения.
Если какие-то процедурные требования публичного расследования не соблюдаются, любое лицо, ассоциация, чьи интересы задевает решение, может его оспорить в суде. Во Франции за год проводится до 10000 публичных расследований.
Другой пример этого рода. Начиная с президента Л.Джонсона, правительство США предприняло ряд серьезных мер с целью покончить с расовой дискриминацией в Америке. Эти меры серьезно изменили ситуацию в стране. Однако на бытовом уровне расовые предрассудки укоренились прочно и с трудом поддавались изменению. С целью их искоренения власти штата Флорида предложили попечительским советам (общественным организациям) нескольких школ разработать меры, способствующие установлению нормальных отношений между цветными и белыми детьми. При этом материально-финансовые затраты брали на себя власти штата, Попечительские советы совместно с родителями школьников выработали соответствующие меры и внедрили их в жизнь. Они дали заметные результаты. Отношения между белыми и цветными детьми во Флориде стали более дружественные.
Приведенные примеры наглядно демонстрируют, как на практике осуществляется взаимодействие, равноправное сотрудничество, обмен ресурсами, устанавливаются горизонтальные связи, осуществляется координация усилий, коммуникация меду, властными и общественными: структурами с целью решения вопроса, представляющего взаимный интерес для общественности и структур власти. Эти реально существующие в обществе связи и отношения формируют поле деятельности для цивилизованного РК. высшей пробы.
Имеют ли место подобные процессы и явления в России?
Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти, первые должны обладать реальными ресурсами власти, испытывать доверие к институтам власти, обладать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их проблем и вопросов с властными структурами.
Применительно к России решающим фактором становления такого типа отношений между обществом и государством является, несомненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, Конституция ограничивают всевластие государства, задают строго определенные рамки его компетенции, ставят государственные структуры на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признает права личности, объединений граждан, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом основой правового государства является абсолютное верховенство закона, Конституции прежде всего, по отношению ко всем структурам власти снизу доверху.
Конституция, законы могут выполняться и стать реальной силой, определяющей в равной мере поведение людей и деятельность институтов власти, только в том случае, если в их основе лежит национальное согласие об основных ценностях и путях развития страны.
Национальное согласие — фундамент конституционной системы.
Политически конституция значительно шире своего юридического содержания. Она оформляет общественное согласиё вокруг ценностей, принципов и механизмов, которые таким образом превращаются в допустимые в данном обществе на определенном этапе правила игры. Конституций (как документ) может существовать в государстве и без общественного согласия, но конституционализм (как политическое явление) — ни в коем случае. В России же никогда не было, и строго говоря, нет до сих пор конституции в политическом смысле.
“Конституция (в России) в чистом виде — продукт политической власти, ее атрибут... вне власти не имеет никакого самостоятельного значения...”.
Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредственным образом определяющая характер его связи с общественностью, — это уровень демократичности. Выше уже отмечалось, что даже авторитарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием связей с общественностью. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждаются в равноправном диалоге со своими гражданами, т.е. в двустороннем сбалансированном типе связей с общественностью.
Можно ли отнести российскую демократию к зрелой?
Ответ на этот вопрос лежит на поверхности и его никто не оспаривает — ни специалисты, ни политики: России еще далеко до образцов демократии. Характеризуя уровень демократичности политического режима России, специалисты называют его “транзитным” (имея в виду неопределенность конечного результата демократического развития), “неконсолидированной демократией”, в лучшем случае, считают они, это демократия, характерная для многосоставных обществ.
Благодаря работам последних лет, в особенности фундаментальному труду А.Лейпхарта “Демократия в многосоставных обществах”, многие фундаментальные позиции, касающиеся этой проблемы демократии, прояснились сегодня достаточно отчетливо. Перечислим их.
1. Существуют не одна, а несколько моделей демократии. Демократия совместима с различающимися культурными стандартами и традициями, но не с любыми из них.
2. Набор экономических и социальных условий, необходимых для успешного формирования демократии (наличие среднего класса, определенный уровень материального достатка и т.д.), не является жестким.
З. Выбор в пользу демократии носит ценностный характер и не может быть аргументирован рационально.
4. В настоящее время, как отмечает А.Лейпхарт, главным врагом демократии становится уже не монархия и олигархия, а формальность и нестабильность самой демократии.
Последняя характеристика является, на наш взгляд, наиболее операциональной и позволяет дать достаточно адекватную характеристику уровня демократичности России. Итак, формальность демократии состоит в том, что создания демократических институтов и процедур (выборы, СМИ, неподконтрольные государству, наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет, прежде всего, об изменении политической культуры и политической практики формирования “неписаных правил игры”, устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и неуклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.
Нестабильность демократии связана прежде всего с излишней политизированностью общества, отсутствием доверия к властям, низкой политической компетенцией граждан.
Теперь более непосредственно о взаимодействии граждан, их объединений и государства, исходя из того, что в демократической системе гражданское общество дополняет и корректирует государство, является его легитимным партнером при определении приоритетов общественных проблем и распределении общественных ресурсов. По данным исследований различных авторов в сознании почти половины наших сограждан уживаются две модели поведения по отношению к государству: патерналистская, унаследованная от прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере “должного”, и индивидуалистическая, выступающая для большинства как навязанная обстоятельствами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивидуализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное, способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов.
Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет интересов общества, выразителем которых выступает государство, но в мягкой форме, с правом личности “быть услышанной” и отстаивать свои интересы.
Дозрев до требования “быть услышанным”, большинство российских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг, включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности. По данным исследования Горбачев-Фонда, готовность участвовать в решении общих дел выразило 6,2% респондентов, а нести ответственность за то, что происходит в стране и обществе — 9,7%. Исследования ученых кафедры политологии и политического управления РАГС в последние годы также свидетельствуют, что проблема кратизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан включиться в процесс управления и принятия решений органами власти, и контроль за их исполнением (как лично, так и через соответствующие структуры и в рамках соответствующих процедур).
Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, — это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме Президента) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть — как непосредственно, так и через соответствующие структуры гражданского общества.
В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, вместо координации и кооперации усилий с властными структурами. Это резко сужает возможности для высших форм PR-деятельности в политической сфере России
Каковы перспективы на дальнейшее?
В последние годы они, по крайней мере, обозначались. Показательны в этом отношении “Гражданский форум” диалог общественных объединений и власти, имевший место в 2001—2002 гг. в С.-Петербурге и Москве. В Москве, например, вовремя форума было создано более 20 дискуссионных площадок-встреч и дискуссий тех или иных общественных организаций и представителей властных структур (например, Комитета солдатских матерей и Министерства обороны). Были выработаны совместные решения и рекомендации. Дело теперь за их воплощением в жизнь, укоренением практики общественной экспертизы решений органов власти, преданием этому процессу нормативно-законодательного характера, как это имеет место во Франции.
Еще более “заземляя” высокую теорию на нынешнюю российскую действительность, непосредственную деятельность РR-служб властных структур, отметим следующее.
Современная российская практика “паблик рилейшнз” весьма противоречива. И это касается не только коммерческих структур, нередко используемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны противоречия служб “паблик рилейшнз” в органах власти и управления, где под “связями с общественностью” подчас понимается пропаганда успехов администрации, где сама программа деятельности строится, исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы связей с общественностью — согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов — трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализоваться целям “паблик рилейшнз” в полном объеме.
Каким образом можно минимизировать или вовсе преодолеть это противоречие?
Во-первых, путем четкого разделения функций служб “паблик рилейшнз” с другими структурами органа власти или политической организации. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово, технологически закреплены, тогда возникает возможность строить работу во всем диапазоне целей “паблик рилейшнз”, а не в узкой сфере восхваления достоинств лидера или организации.
Во-вторых, посредством реализации принципа “взаимной дополняемости”: служба “паблик рилейшнз” работает над программами, не дублирующими действия коллег из других отделов, но находящими свою, особую нишу в системе управления.
В-третьих, с помощью упреждающего стратегического и тактического планирования деятельности и последующего контроля за достигнутыми результатами. Следует особо подчеркнуть, что в сфере “паблик рилейшнз” тактическая эффективность измеряется промежуточным итогам (число РR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле- и радиоэфира, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступлений в средствах массовой информации и т.д.). Что же касается стратегических результатов, то есть совпадения или несовпадения целей РR-деятельности и полученного эффекта, необходимых “подвижек” в корпоративном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп, то измерение этого эффекта осуществляется не только путем подсчета эмпирически наблюдаемых фактов и явлений, но и путем специальных исследовательских процедур, позволяющих не выдавать желаемое за действительное, а реально, на уровне постижения сущности выявить объективные итоги РR-деятельности.
Таким образом, можно зафиксировать, что особенности работы служб “паблик рилейшнз” в органах власти и в политических структурах выявляются в характеристике субъекта и средств деятельности, в специфике эффектов, достигаемых в результате этой деятельности. Наконец, отметим несколько важнейших предпосылок своеобразия “паблик рилейшнз”, связанных с двуединой направленностью связей с общественностью: они равно активно действуют как в сфере внутрикорпоративных отношений (“фирменный менеджмент”), так и в сфере межкорпоративных отношений.
В самом этом двуединстве кроется разгадка многих отличительных черт “паблик рилейшнз” в органах государственного управления: будучи чиновником, работник службы действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий, он следует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. А, с другой стороны, он выступает представителем профессии, которая предполагает небанальные, подчас неожиданные приемы и формы общения, своеобразные, часто основанные на интуитивных решениях, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих векторов поведения бывает очень непросто.
Специфика “связей с общественностью” в органах государственного управления и в политике предопределяется также типом системного включения “паблик рилейшнз” в экономическую, политическую, правовую деятельность. Совершенно очевидно, что работники служб по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: финансовая корпорация или политическая партия, профессиональный союз или конфессиональное объединение, молодежная ассоциация или союз ветеранов. С другой стороны, системность включения обеспечивается устойчивостью, последовательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип “гибкой технологии”, обеспечить переналадку всего механизма связей с общественностью в процессе социально-экономических и политических изменений.
В органах государственной власти России службы РR приживаются непросто. Слишком велик соблазн опереться на чисто административные средства управления — распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и поступки.
Однако демократические преобразования в обществе, изменение политической системы, реформирование государственной службы ставят властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под велением времени, либо отторгаются обществом, отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. Потребность в контакте с гражданами, общественными организациями, средствами массовой информации столь велика, что службы “паблик рилейшнз” становятся органичным элементом всей системы государственного, управления, политической структуры общества.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему