Одним из основных направлений реформы системы управления государством явилось предоставление реальной автономии Шотландии и Уэльсу, а в дальнейшем, возможно, регионам Англии. В 1997 г. в рядах лейбористской партии была выработана единая линия - незамедлительно осуществить децентрализацию власти. Помимо приверженности партии к передаче части полномочий на места и укреплению тем самым демократических начал в государственном управлении, немалую роль здесь играло стремление более органично «вписать» Великобританию в политическую структуру Европейского Союза. В первую очередь, лейбористами было запланировано создание собственных законодательных органов в Шотландии и Уэльсе и делегирование им полномочий. Подобная расстановка акцентов была обусловлена, во-первых, настоятельной потребностью дать возможность практической реализации национального самосознания валлийцев и шотландцев, тем самым «погасив» набиравшие обороты центробежные тенденции, и, во-вторых, произвести обкатку наиболее далеко идущих планов, в случае удачного выполнения которых было бы значительно проще осуществить менее радикальные реформу управления в Англии и реформу местного самоуправления в масштабе всей страны. Тем, не менее, планы деволюции, т. е. передачи властных полномочий национальным ассамблеям Шотландии и Уэльса, производили впечатление исключительно «технократической» программы. Вопросы о самоопределении Шотландии и Уэльса, об удовлетворении требований националистических организаций в этих частях Великобритании вообще не поднимались. Отстранённость «новых лейбористов» от этнонациональной стороны деволюции, от всего комплекса сложнейших политических проблем, связанных с ней, весьма наглядно продемонстрировал один из сподвижников Блэра Дж. Триккетт. На вопрос журналиста, не опасаются ли лейбористы отделения Шотландии, он ответил: «Нет. Я согласен с тем, что нация имеет право на самоопределение. Но я не считаю, что у Шотландии и Уэльса есть потребность в отделении и провозглашении независимости».
Лейбористы, обладавшие большинством в палате общин, вступили в союз с либеральными демократами, разделявшими их взгляды в отношении процесса деволюции. Поэтому неудивительно, что программа правительства Тони Блэра получила одобрение парламента. В этих обстоятельствах единственным препятствием в осуществлении правительственных проектов могло стать их неприятие населением Шотландии и Уэльса в ходе проведения соответствующих референдумов. Однако, учитывая негативный опыт 1979 г., когда была предпринята предыдущая попытка проведения деволюции в этих регионах, провалившаяся из-за недостаточной поддержки населения, на этот раз лейбористы не устанавливали процентный барьер – точное количество одобривших правительственные предложения, необходимое для их вступления билля в силу.
Результаты референдумов, прошедших в сентябре 1997 г., подтвердили правильность ставки лейбористов на деволюцию. Значительная часть избирателей проголосовала за создание в Шотландии и Уэльсе собственных властных органов. В 1998 г. получили королевскую санкцию Акты об управлении Шотландией и Уэльсом. В первой была учреждена традиционная структура власти, где законодательная и исполнительная ветви были разделены на парламент и Шотландскую исполнительную власть. Парламент имеет право принимать первичное законодательство по вопросам, отнесённым к его компетенции. Кроме того, он обладает определёнными налоговыми полномочиями. В Уэльсе же учреждалась единая Национальная Ассамблея, включающая в себя и законодательную, и исполнительную власть. Ассамблея может заниматься правотворчеством лишь в области вторичного законодательства. Таким образом, в данных регионах произошло законодательное закрепление автономии, в результате чего начала складываться своя собственная система управления.
Деволюционные мероприятия в Уэльсе изначально носили более ограниченный характер, чем в Шотландии. Поэтому после того, как произошла некоторая «обкатка» новых моделей управления, валлийцы стремились получить большую свободу действий, ввиду того, что, по мнению населения, та форма автономии, которую они получили в 1998 г., не позволяла в полной мере учитывать специфику их региона. Члены центрального парламента зачастую задавали тон в тех сферах, властные полномочия в которых были делегированы. Подобная ситуация стала возможной потому, что Ассамблея, в отличие от парламента Шотландии, имела, по большому счёту, лишь право расширительного толкования, с учётом региональных особенностей законов, принятых Вестминстером. После того, как правительство в 2005 г. представило «белую книгу» по проблеме дальнейшего развития деволюции в Уэльсе, декларирующую расширение полномочий Ассамблеи Уэльса, в ходе её обсуждения были отвергнуты такие пути расширения, как простая передача британским правительством части своих управленческих функций по тем или иным вопросам и делегирование Ассамблее полноты законодательных полномочий. В итоге в 2006 г. был принят новый Акт об управлении Уэльсом, согласно которому формально из состава Ассамблеи была выделена исполнительная власть - правительство Ассамблеи Уэльса; введён запрет на «двойную кандидатуру»; установлена законодательная процедура расширения полномочий Ассамблеи через «королевские указы в совете»; предусмотрена возможность предоставления Ассамблее всей широты полномочий после проведения соответствующего референдума.
Итак, со вступлением билля об управлении Уэльсом от 2006 г. в силу, власти Уэльса получили право посредством издания соответствующих «королевских указов в совете» разрабатывать не только вторичное, но и первичное законодательство в определённых областях. Более того, согласно данному нормативно-правовому акту, официально закреплена процедура обретения Ассамблеей Уэльса полной законодательной самостоятельности. Акт об управлении Уэльсом от 2006 г. наглядно показал готовность Лондона расширить границы валлийской автономии, но в то же время большинство британских парламентариев не готово всецело передать власть в руки национальных властных органов, то есть пойти далее шотландского варианта деволюции. Произошедшие перемены нарушили унитарность Великобритании, полагают многие политики. В любом случае, задуманную лейбористами региональную составляющую конституционной реформы можно считать наполовину состоявшейся.
В Англии лейбористами была реализована гораздо более умеренная форма деволюции. В 1998 г. здесь были созданы региональные агентства развития и региональные ассамблеи. Полномочия агентств развития преимущественно локализуются в социально-экономической сфере - коммунальном обслуживании, жилищном строительстве, экономическом развитии регионов. АРР поставлены под контроль региональных палат, состоящих из делегируемых местными представительными органами советников и представителей бизнеса, науки и общественных организаций. Изначально лейбористами также планировалось постепенно осуществить и политическую деволюцию Англии, сделав региональные ассамблеи выборными. Начиная с 1997 г., правительство постоянно делало акцент на этом, давая обещания провести среди населения английских областей соответствующие референдумы. Первый референдум был проведён в 2004 г. на северо-востоке Англии, после провала которого вопрос об ответственности и репрезентативности данных органов повис в воздухе, сами же ассамблеи стали восприниматься как низовой уровень центральной администрации. В значительной степени это обусловлено воззрениями самих англичан, которые отдают пальму первенства Вестминстеру в решении судьбы Англии.
В отношении деволюции в Англии существуют значительные разногласия между лейбористами и либеральными демократами. Если целью последних является «федеративная Британия», то лейбористы не склонны идти так далеко и намерены сохранить сильную центральную власть.
Реформы распространились и на систему местного самоуправления. Согласно законодательным актам 1999 - 2000 гг., местным органам власти были переданы полномочия по разработке стратегии развития своей административной единицы, совершенствованию экономической, социальной, экологической обстановки в ней. С целью удовлетворения потребностей граждан органам местного самоуправления вменили в обязанность осуществлять сотрудничество с представителями бизнеса, общественности, некоммерческих организаций. Была определена новая плоскость центрально-местных взаимоотношений: центр оценивает, достойно ли местные власти осуществляют свои функции, и по итогам последние могут получить доступ к новым ресурсам и большей независимости посредством ослабления центрального регулирования. В практику вошли регулярные консультации министров и местных лидеров, особенно в случаях введения нового законодательства, касающегося местного самоуправления. И хотя существует ряд положительных последствий модернизации системы местного самоуправления, лейбористы были склонны скорее давать возможность местным управленцам более эффективно претворять в жизнь национальные приоритеты, нежели предоставить широкую свободу действий. Несмотря на попытки унифицировать систему местного самоуправления, местные власти сохраняют статус-кво, определяя политический курс и учитывая особенности каждой территориальной единицы. В Великобритании продолжается поиск стратегии, которая позволит гармонично соединить эффективность и легитимность местных органов власти.
Процесс модернизации системы регионального и местного управления оказался достаточно противоречивым и характеризуется определёнными особенностями. Несмотря на то, что центральное правительство неоднократно подчёркивало свою приверженность идее всесторонней децентрализации власти, парламент Шотландии и Ассамблея Уэльса нередко оказываются под финансовым и правовым прессингом Лондона. Процесс деволюции отмечен минимальной степенью реорганизации существующего административного устройства государства; за редким исключением, проработка правительственными чиновниками вопросов, связанных с осуществлением децентрализации на местах, оборачивается на деле малосодержательными дискуссиями и не приносит ощутимых результатов; до сих пор не разработан чёткий алгоритм, руководствуясь которым департаменты могли бы разграничивать свои функции (какие из них относятся к Великобритании в целом, какие - к отдельным регионам). При этом формальные каналы связи центра и новых политических институтов зачастую бездействуют, как правило, чиновники и парламентарии предпочитают неформальные формы взаимодействия. Изменения в системе управления Великобритании можно охарактеризовать следующим образом: те механизмы, которые имели место быть до 1997 г., продолжают действовать, но с добавлением многочисленных модификаций, оговорок и изъятий. Они усложнили существующую систему, но не видоизменили её фундаментальных положений. Процесс децентрализации ещё не получил своего логического завершения. По мнению Э. В. Шавалеевой, ключом к эффективному взаимодействию органов государственной власти всех уровней является чёткое правовое закрепление функций и разграничение предметов ведения и полномочий органов управления различных уровней. Это не только обеспечит их устойчивое функционирование, но и станет стабилизирующим фактором системы государственной власти Соединённого Королевства.
Анализ источников предметов ведения и компетенции органов центральной власти и властных органов Шотландии, Уэльса и Англии позволил Э. Н. Шавалеевой сделать вывод, что Шотландия и Уэльс занимают привилегированное положение по отношению к английским регионам. Это, считает Э. Н. Шавалеева, обусловлено следующими факторами: легитимацией в Шотландии и Уэльсе идеи национальных органов власти и более развитым, по сравнению с англичанами, чувством национальной идентичности населения данных регионов. Учёт особенностей шотландской и валлийской политической и культурной традиций, в сочетании с введением новой избирательной системы, активным использованием механизмов политического согласия и компромисса, благоприятным экономическим положением, устойчивыми позициями лейбористов в данных регионах, привёл к тому, что новые политические институты оказались достаточно эффективными, о чём свидетельствует поддержка их всеми ведущими партиями и подавляющим большинством населения.
Исследовав систему и компетенции органов регионального и местного управления Великобритании в период 1997 - 2006 гг. Э. В. Шавалеева пришла к выводу, что их правовое регулирование нуждается в определённых корректировках, связанных с ликвидацией ряда недостатков в ходе становления и развития реформированной системы управления. Развитие института региональных ассамблей и агентств развития с момента принятия Акта о региональных агентствах развития 1998 г. свидетельствует о повышении их статуса, наделении всё большими полномочиями. Однако ряд выполняемых ими функций вступает в противоречие с законодательно закреплённой за органами местного самоуправления обязанностью стратегического планирования и развития административно-территориальных единиц.
Целью деволюции было предотвращение роста националистических настроений в регионах. Но она не была достигнута вследствие потрясений последних лет, как глобальных (связанных с последствиями финансового кризиса), так и внутренних (скандал вокруг компенсаций личных расходов членов парламента).
Вестминстерская система остаётся жизнестойкой. Она продолжает опираться на две ведущие политические партии – Консервативную и Лейбористскую. Её третий элемент – Либерально-демократическая партия – остаётся фактором обеспечения конструктивной парламентской борьбы. Тем не менее, времена меняются, и результаты местных выборов, выборов в парламент Шотландии, национальные ассамблеи Уэльса и Северной Ирландии, а также в Европейский парламент указывают на тенденцию увеличения политического веса сил националистической направленности, на определённый прилив предпочтений избирателей в пользу последних. В 2007 г. на выборах в парламент Шотландии одержала победу Шотландская национальная партия (ШНП). Один из пунктов её программы – проведение референдума о независимости Шотландии. 30 ноября 2009 г. сделан первый шаг к референдуму: опубликована «Белая книга», согласно которой плебисцит должен состояться 30 ноября 2010 г.
В рамках Соединённого Королевства Шотландия имеет широкую автономию, решая вопросы в таких сферах, как юстиция, здравоохранение, образование. Однако сегодня, как заявляет лидер националистов, после десятилетия широкой автономии назрел вопрос о «дальнейших конституционных преобразованиях». Независимость позволит правительству Шотландии не просто самостоятельно бороться с последствиями финансового кризиса, за сохранение рабочих мест, напрямую общаться с Европой от собственного лица, но и предоставит возможность «убрать ядерные боеголовки “Трайдент” со своей земли».
«Белая книга» допускает возможность независимости и описывает процедуру референдума, однако документ также ставит вопрос о возможности расширения полномочий шотландского правительства в составе Великобритании. Данные опросов общественного мнения указывают: сегодня за полную независимость Шотландии готов голосовать каждый пятый шотландец, в то же время 46 % поддерживают расширение автономии.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему