Планирование и финансирование в сфере образования

Образование относится к сфере продуктивных вложений. Во многих странах мира основным источником финансирования расходов на образование являются средства бюджета.

В Российской Федерации ведущим источником финансового обеспечения расходов на образование становятся средства бюджетов разных уровней.

За федеральным уровнем закреплено предоставление средств на следующие цели: содержание образовательных учреждений федерального ведения; осуществление федеральных образовательных программ; на образовательные субвенции в пределах трансфертов нуждающимся в финансовой поддержке регионам. В современных условиях происходит передача ответственности за финансирование профессионального образования с федерального на региональный и муниципальный уровни.

Рыночные преобразования в России существенно расширили возможности образовательных учреждений по привлечению денежных средств по финансированию своей основной деятельности. Образовательные учреждения имеют право привлекать финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.

Привлечение внебюджетных источников финансирования в образовательную отрасль регламентировано серией законодательных актов, среди которых кроме Федерального закона «Об образовании» можно выделить Федеральные законы «Об общественных объединениях и общественных организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «О некоммерческих организациях» и ряд других.

Привлечение дополнительных источников на цели образования осуществляется путем:

•  предпринимательской деятельности самого образовательного учреждения;

•  взаимодействия с юридическими и физическими лицами, способными осуществлять благотворительную деятельность в пользу образовательного учреждения, либо выступать спонсорами.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании» платными могут быть только те образовательные услуги, которые не предусмотрены основными для данного учреждения программами, финансируемыми из бюджета.

Стабильным и долговременным внебюджетным источником финансирования выступает доход от сдачи в аренду свободных помещений.

Объем благотворительных средств заранее предусмотреть, спрогнозировать невозможно. Он зависит от усилий всех участников образовательного процесса. Отличительная особенность этого источника в том, что благотворитель, а не благополучатель определяет порядок использования средств, тогда как доход от самостоятельной коммерческой деятельности учреждения используют по своему усмотрению.

К дополнительному источнику финансирования относятся и средства международных организаций, передаваемые учреждениям образования как на безвозмездной основе (в виде благотворительности), так и на осуществление программ международного сотрудничества.

На региональном уровне зачастую разрабатываются положения, в которых перечисляются виды платных услуг, оказываемых образовательными учреждениями. В их состав могут входить следующие виды услуг:

а) образовательные услуги:

•  обучение студентов по дополнительным образовательным учебным программам сверх часов и сверх программы по указанной дисциплине;

•  изучение специальных, не предусмотренных учебным планом, предметов;

•  услуги психологической службы и тьюторство (сверх услуг, финансируемых из бюджета);

•  подготовительные курсы к школе;

•  подготовительные курсы к поступлению в высшие учебные заведения;

•  создание специальных учебных групп обучения детей с отклонениями в развитии;

б) развивающие услуги:

•  предметные кружки по интересам;

•  создание различных студий, групп, школ по обучению музыке, танцам, живописи, народным промыслам и др.;

в) спортивно-оздоровительные мероприятия:

•  организация секций и групп по укреплению здоровья детей.

Оказание дополнительных платных образовательных услуг возможно лишь при наличии в образовательном учреждении лицензии, программы с календарно-тематическим планированием занятий, утвержденных руководителем образовательного учреждения, согласованных с соответствующим региональным научно-методическим центром, находящимся в ведении учредителя на право занятия соответствующим видом деятельности.

Средства, полученные образовательным учреждением от оказания дополнительных услуг, относятся к внебюджетным источникам образовательного учреждения и расходуются в соответствии с Положением об использовании внебюджетных средств. Решение вопросов о направлении расходования внебюджетных средств возложено на представительный орган образовательного учреждения. В его состав входят: совет образовательного учреждения, Попечительский совет или другие структуры, действующие в соответствии с Уставом образовательного учреждения.

Расходование средств, полученных за предоставление дополнительных платных образовательных услуг, производится в соответствии с п. 5 ст. 43, п. 2 ст. 45 Федерального закона «Об образовании». Согласно упомянутым статьям, образовательное учреждение перечисляет учредителю долю дохода от оказания дополнительных услуг. Процент отчисления учредителю от суммы дохода определяется в соответствии с договором между учредителем и образовательным учреждением.

Доход от деятельности образовательного учреждения по оказанию дополнительных услуг, за вычетом доли учредителя реинвестируется в данное учреждение, самостоятельно определяющее направления расходования средств, полученных за предоставление дополнительных услуг.

Материальной основой выполнения государственного заказа по реализации образовательных программ служит прямое бюджетное финансирование.

При бюджетном планировании принимается во внимание следующее:

политические целевые установки, социальные и финансовые показатели, нормы и нормативы;

реальные технико-экономические параметры работы образовательных учреждений.

Расчет объема бюджетного финансирования осуществляет учредитель, применяющий программно-целевой метод бюджетного планирования расходов на образование. Этот метод включает в качестве основополагающего документа разработку сметы, посредством которой определяется объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на покрытие затрат образовательного учреждения. Утвержденная в установленном порядке вышестоящим органом управления смета — единственно законный плановый документ использования бюджетных средств.

На основе Федерального закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений призвано осуществляться по государственным (в том числе ведомственным) и местным нормативам финансирования. Они определяются в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, становясь основой сметы его расходов.

При разработке сметы расходов различного образовательного учреждения используются производственные показатели.

В финансовом планировании используются не только производственные показатели на начало и конец финансового года, но и среднегодовая величина контингента учащихся.

Составление смет по общеобразовательным школам производится по методике исчисления федеральных нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений.

Затраты на общеобразовательные школы и образование в целом подразделяются на текущие (прямые), потребляемые полностью в течение года, и долгосрочные (капитальные) расходы.

Прямые расходы, оказывающие непосредственное влияние на стоимость обучения одного учащегося в год, включают:

1) расходы на заработную плату с начислениями;

2) затраты на канцелярские принадлежности, материалы и предметы для текущих хозяйственных целей;

3) расходы на командировки и служебные разъезды;

4) транспортные расходы;

5) расходы на оплату услуг связи;

6) оплата содержания помещений, включая затраты на противопожарные мероприятия и другие расходы;

7) затраты на приобретение мягкого инвентаря и обмундирования;

8) прочие текущие расходы, т.е. учебные расходы на производственную практику, приобретение материалов для учебных лабораторных занятий, различных учебных пособий, издание и приобретение учебных программ и периодических изданий и другие расходы.

В состав капитальных (долгосрочных) расходов входят: расходы на содержание зданий и сооружений, приобретение дорогостоящего оборудования, мебели, капитальный и текущий ремонты. Сюда же включаются расходы социального характера: на питание учащихся, подвоз их к школе, оплату коммунальных услуг учителям сельских школ и т.д.

Важным механизмом бюджетного финансирования образовательных учреждений выступает нормативная величина федерального норматива бюджетного финансирования.

Федеральный норматив бюджетного финансирования — нормативная стоимость реализации государственной образовательной программы в течение года по типам и видам образовательных учреждений в расчете на одного обучающегося (воспитанника).

Размер федерального норматива — минимальная стоимость, обязательная для исполнения бюджетов всех уровней. При его расчете не принимаются во внимание следующие расходы:

1) текущие (коммунальные, т.е.: отопление, освещение, водоснабжение, канализация и другие);

2) долгосрочные (капитальные) расходы.

Их финансирование происходит дополнительно к нормативу.

Федеральный норматив бюджетного финансирования имеет следующий вид:

ФНбф = ФОТ+ФМО

ФОТ – заработная плата, начисления на з/п, компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию

ФМО – учебные расходы, канцелярские и хоз расходы, прочие расходы

На федеральном уровне утверждается Единая модель расчета федеральных нормативов бюджетного финансирования по типам и видам общеобразовательных учреждений, гарантированных государством расходов по реализации образовательных программ.

Отличие в расчетах региональных и муниципальных нормативов от федеральных состоит в том, что расчеты первых строятся на фактической базе. Фактическая база существенно отличается от нормативной базы, присущей федеральному уровню, особенно в сельской местности.

Исчисление норматива бюджетного финансирования на одного учащегося (воспитанника) происходит на уровне образовательного учреждения и включает три этапа.

Первый этап — подготовка исходных данных по общеобразовательной школе. Он связан с определением количества учащихся, норм предельной комплектности классов, групп продленного дня и педагогических ставок по состоянию на 1 января планируемого года.

Второй этап предполагает расчет средств на оплату труда. Он состоит из комплекса взаимосвязанных действий, включающих вначале исчисление фонда заработной платы на одну ставку по каждой группе персонала. Отправным моментом для проведения расчета фонда заработной платы по каждой Группе служит средний разряд по ETC.

Третий этап - определение федерального норматива бюджетного финансирования предваряется расчетом средств, приходящихся на одного обучающегося.

Основой расчета ФНбф являются: общий фонд заработной платы в месяц в расчете на одну ставку по каждой группе персонала; нормативное количество ставок на одного обучающегося по каждой группе персонала. Эти показатели используются для расчета нормативного фонда заработной платы в месяц, в расчете на одного обучающегося.

К нормативному фонду заработной платы прибавляются начисления на заработную плату, связанные с уплатой единого социального налога.

После этого исчисляется общая сумма средств, приходящихся на одного обучающегося в месяц. Для этого нормативный ФОТ и ФМО суммируются. Если умножить полученную величину на 12 месяцев, то определяем объем средств на одного обучающегося в год в разрезе видов персонала. Сумма последних величин позволяет исчислить ФНбф.

Расчет фонда оплаты труда имеет особенности по типам и видам образовательных учреждений. Так, у профессорско-преподавателького состава высших учебных заведений обязательными выплатами являются:

•  40% за должность доцента;

•  60% за должность профессора;

•  900 руб. за ученую степень кандидата наук;

•   1500 рублей за ученую степень доктора экономических наук.

•  доплата за заведование кафедрой;

•  доплата за занимаемую должность декана, заместителя декана и другие надбавки.

Высшие учебные заведения (государственные и негосударственные) самостоятельно формируют фонд оплаты труда. Главным источником формирования этого фонда являются средства федерального бюджета (бюджета учредителя).

Дополнительными источниками могут быть:

— средства бюджетов различных уровней, выделяемые на обеспечение государственного образовательного стандарта;

— материальные и денежные взносы учредителей;

— средства от осуществления различных видов деятельности;

— кредиты банков и иные кредиты;

— добровольные пожертвования, целевые взносы юридических и физических лиц, включая иностранных и зарубежных.

Политика финансирования образования

В 2000–2007 гг. расходы на образование росли как из государственных, так и из частных источников. С 2000 по 2003 г. доля бюджетных расходов на образование в ВВП существенно возросла, а затем начинается ее постепенная стабилизация при росте абсолютных объемов (табл. 12).

В 2006 г. расходы федерального бюджета на образование резко выросли по сравнению с 2005 г. Особенно заметным был указанный рост в высшем образовании, которое согласно разграничению полномочий между уровнями власти отнесено к федеральному ведению. В 2005 г. произошла передача практически всех учреждений НПО в ведение субъектов Российской Федерации (в федеральном ведении осталось только 250 учреждений НПО из более 3 800) и части учреждений СПО. Соответственно большая часть федеральных расходов на образование сосредоточена на финансировании высшего образования (табл. 14).

В 2005 г. доля расходов на высшее образование в расходах федерального бюджета на образование составляла 70%, в 2006 г. она выросла почти до 77% и сохранилась на этом уровне в федеральном бюджете 2007 г. В прошедшем году при общем росте финансирования образования из федерального бюджета в 1,3 раза расходы на высшую школу выросли в 1,43 раза. Это наибольший рост, начиная с 2003 г. В результате удельный вес расходов на образование в расходах федерального бюджета вырос до 5,1% (в 2006 г. – 4,7%).

Поскольку бюджетный контингент в 2006–2007 гг. остался практически неизменным, то изменения в финансировании привели к тому, что резко выросли бюджетные расходы в расчете на 1 бюджетного студента в государственных вузах: в 2004 г. средние бюджетные расходы на обучение 1 бюджетного студента в год составляли всего 18 тыс. руб., в 2005 г. эти расходы выросли до 25,6 тыс. руб., в 2006 г. они достигли 37,5 тыс. руб., а в 2007 г. – 51,6 тыс. руб.

В 2008–2010 гг. темпы роста расходов федерального бюджета на образование существенно снижаются по сравнению с 2007 г. Всего за 3 года прирост расходов на образование планируется в 21,9%. Таким образом, расходы на образование утрачивают в проекте бюджета 2008–2010 гг. тот выраженный приоритетный характер, которым они обладали в 2006–2007 гг.

Институциональные преобразования в системе образования

25 октября 2007 г. Президент России подписал закон о введении уровневой системы высшего профессионального образования, принятый Госдумой 11 октября 2007 г. Этот закон устанавливает самостоятельные уровни высшего образования с отдельными государственными стандартами с присвоением квалификации «бакалавр» (1-й уровень)

и «магистр» либо «специалист» (2-й уровень – с углубленной профессиональной специализацией). Лицензирование и государственная аккредитация вузов по программам бакалавриата, магистратуры и специалитета будут осуществляться раздельно.

В процессе многочисленных дискуссий в качестве одного из основных аргументов против перехода на двухуровневую модель указывалось, что общее ограничение бюджетного приема на магистерские программы по сравнению с выпуском из бакалавриата ударит по финансовому благополучию вузов. Представляется, однако, что это далеко не главная причина: даже сохранение доходов заставило бы вузы сопротивляться, поскольку разделение всех высших учебных заведений на те, которые имеют магистратуру, и те, кто ее лишены, привело бы к переформатированию всего пространства высшего образования и к явному снижению статуса многих вузов. Кроме того, переход на двухуровневую систему требует серьезной методической работы, переработки практически всех программ и учебных планов, к чему преподавательский корпус российской высшей школы в большинстве своем не готов – не в последнюю очередь в силу того, что средний возраст российской профессуры близок к пенсионному.

Приоритетный национальный проект «Образование» (ПНПО), как известно, был развернут в 2006 г. (решение о его развертывании было принято 6 сентября 2005 г.). В общем образовании в 2007 г. в рамках ПНПО началась реализация комплексных программ модернизации региональных систем образования, в которых ведущими элементами были: полноценное (до уровня школы) внедрение нормативного подушевого финансирования и отработка новой отраслевой системы оплаты труда работников образования.

В 2007 г. к участию в ПНПО приступило 10 субъектов Федерации. По результатам второго конкурса в 2008 г. к ним присоединяться еще 21 регион.

Новым элементом в национальном проекте «Образование» является включение в

него в 2007 г. начального и среднего профессионального образования.

В рамках Приоритетного национального проекта «Образование» в 2007 г. были проведены конкурсы по разработке инновационных образовательных программ учебными заведениями НПО и СПО.

В 2007 г. началось и фактическое становление двух федеральных (национальных)

университетов – Сибирского и Южного. На их развитие также отпущены значительные бюджетные средства – по 3 млрд руб. на каждый.