Многие ученые сходятся на том, что к концу XVII в. Российское общество находилось в условиях системного кризиса, поразившего практически все сферы: экономику, науку и технику, военное дело, нравственность и политику.
Особенно сильно кризис проявлялся в сфере кадрового состава государственного аппарата. Очевидно, что без грамотной и качественной системы государственного управления осуществлять какие-либо преобразования в иных сферах жизни государства просто невозможно. В тоже время в русском государстве в допетровскую эпоху вопросам административного управления и кадрового обеспечения практически не уделялось должного внимания. Вести речь о сформированной государственного аппарата можно лишь в том случае, когда он целенаправленно начинает реализовывать функции управления. Поэтому мы не согласны с теми исследователями, которые утверждают, что «система государственного управления в России сформировалась еще до петровских преобразований». На наш взгляд, именно административные и кадровые реформы Петра Великого способствовали созданию полноценных институтов государственной власти. В допетровскую эпоху прежними правителями были намечены лишь некоторые тенденции в организации и упорядочении органов власти.
Еще в XVII в. появляются некоторые элементы бюрократизации: подчиненные друг другу учреждения (Боярская Дума — приказ — наместник), иерархичность должностей (судья приказа — дьяк — подьячие), «прослойка» приказных людей, бумажное делопроизводство. Вместе с тем государственные учреждения характеризуются нечеткостью разделения функций, громоздкостью аппарата, отсутствием системы подготовки квалифицированных специалистов-управленцев. «В московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами, оно управлялось не законами, а распоряжениями». Влияние, оказанное длительным существованием института кормления на управленческую практику, было исключительно велико, эта традиция была одним из основных препятствий становления административной функции государства.
Система государственного управления к концу XVII в. была несколько хаотична: «функции управления были перемешаны и неправильно сгруппированы: оны были разделены не по сферам государственного регулирования (контроль, администрирование, судебная функция), но по небольшим, случайно выбранным государственным институтам». На эту особенность ранней российской государственности указывали такие общественные деятели, как М.М. Сперанский и А.Н. Филиппов. Процесс становления и развития государственного управления носил непродуманный, бессистемный характер: то тут, то там практически спонтанно создавались приказы, и также быстро ликвидировались; различные сферы хозяйствования относились в компетенцию одно приказа и, напротив, дела, касающиеся одной отрасли, раскидывали по различным приказам. Например, судебные функции и военное дело находились в ведении сразу нескольких приказов, а вопросы финансов вообще распределялись по всем приказам. Функционирование всей системы базировалось на традиционном, архаичном понимании природы государственной власти: само наименование учреждений – «Приказ» подразумевало не предоставление им определенных функций и властных полномочий, а всего лишь исполнение конкретных царских повелений.
Таким образом, к началу XVIII в. серьезный кризис охватил всю систему политико-административного управления, включавшую три главных элемента: а) Боярскую думу как главный совещательный орган при царе; б) приказы - центральные органы отраслевого управления; в) уездные воеводские избы как институт территориального управления. Считается, что наиболее консервативной частью этой системы была Боярская дума, куда входили представители родовой знати, родственники царей и цариц, а также немногочисленные «новые люди» (выслужившиеся приказные чиновники, представители неродовитого дворянства). Однако нельзя не отметить, что эти люди еще не осознали себя сплоченной политической силой и, следовательно, не могли организованно ни поддерживать политику Петра, ни блокировать ее. Еще больше проблем было в работе приказной системы отраслевого управления: к концу XVII в. насчитывалось порядка 76 приказов, их функции были размыты и части дублировали друг друга. Местное управление, представленное воеводами в уездах, также было крайне неэффективным: институты самоуправления уже к середине XVII в. были фактически сведено на нет, а все их функции перешли к назначаемым из центра воеводам. При отсутствии четких инструкций и юридической ответственности воевод это не могло не порождать произвола и коррупции. Таким образом, можно согласиться с мнением известного исследователя петровского времени Е.В. Анисимова, что русский государственный аппарат конца XVII в. не был способен ни производить новые идеи, ни реализовывать их.
Следствием означенных выше проблем стал и кризис в военном деле. Он проявлялся в малоподвижности русской армии и ее неоднородности (в т. ч. по социальному составу, качеству вооружения и уровню подготовки). Во многом это было связано с поместным принципом комплектования войска, в соответствии с которым при назначении на любую должность во главе угла стояла знатность, место, на которое человек имел право по своему рождению. Этот принцип соблюдался даже в создаваемых с середины XVII в. полках «иноземного строя».
Это ставило на повестку дня вопрос о комплектовании армии воинским контингентом на основе регулярных массовых рекрутских наборов взамен набора людей лишь в период уже начавшейся войны, как это было в российском прошлом. Оставался ещё и сословный принцип кооптации офицерского корпуса. Это не способствовало стимулированию повышения профессионализма и консолидации офицерского состава российских войск. Явное военно-техническое отставание делало первоочередным вопрос не просто об изменении экономической модели на основе интенсификации промышленности, но о формировании качественной государственной управленческой базы для успешной реализации задач, стоящих перед государством во всех сферах его жизни.
Недостатки русской военной машины вылились в череду поражений в войнах с Польшей, Османской империей и Крымским ханством во второй половине XVII в. Череда поражений завершилась фиаско первых попыток овладения Азовом (1695 г.) и Нарвой (1700 г.). Именно последние и подтолкнули Петра к необходимым реформам в военной, административной и, как следствие, в социально-экономической и политической сферах.
Еще одной важно предпосылкой административных реформ являлся тот факт, что до Петра I опорой власти государя были два основания: «традиционное» почитание, во-первых, идущей от Бога власти православного самодержца, во-вторых, устоявшейся иерархии служилых чинов поместной системы. К началу XVIII в. эти основания были нарушены. В связи с эволюцией поместий в сторону вотчин расстроилась система служилых чинов. Традиционная легитимность царской власти в силу святости также была поколеблена. Пресечение династии в конце XVI в., Смута, выборы нового царя Земским собором – нарушили традицию наследования престола. Таким образом, возникала необходимость поиска новых оснований легитимности царской власти, утверждение ее незыблемости.
Немаловажное значение в контексте проводимых реформ имел и личностный фактор: разрыв Петра со старой московской традицией, его детские и юношеские впечатления от знакомства с Немецкой слободой и, наконец, путешествие по Европе в составе Великого посольства. Именно последние обстоятельства, по-видимому, побудили Петра сделать Россию частью этого мира - мира технически и экономически развитой протестантской Европы.
Характеризуя проведенные Петром I реформы, следует обратить внимание на их предельно прикладной характер. Ни одна теоретическая или идеологическая догма не принимались на веру, а рассматривались именно с точки зрения государственного прагматизма, т.е. государственной пользы. Реформируя российскую государственность, Петр активно использовал опыт Пруссии, Дании и Швеции. Так же, как и России, этим странам пришлось вслед за армией реформировать систему государственного управления и отношений между властью и различными слоями общества. Однако, как справедливо отмечает британский специалист по истории России Дж. Хоскинг, эффективное функционирование новых институтов в тех странах обусловлено, помимо прочего, особым религиозным менталитетом служивших там людей. В России же для достижения тех же результатов проходилось прибегать к принуждению.
Обобщив вышесказанное, можно сделать вывод, что предпосылки к реформированию кадровой политики носили объективный характер (хотя многие авторы подчеркивает роль непосредственно личности самого Петра и его влияния на реформы). К началу ХVIII в., вся система управления и власти оказалась в состоянии кризиса Строительство армии на новой, регулярной основе, необходимость ее перевооружения и создания флота в связи с затяжной Северной войной многократно увеличили нагрузку на систему исполнительной власти, которая начала давать сбои.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему