Преобразование местных органов управления и создание Бурмистерской палаты

В начале XVIII века усилиями Петра I в России складывается абсолютистское государство. Одним из самых показательных шагов к утверждению абсолютизма стало официальное провозглашение русского государя новым титулом – Императором Всероссийским, что означало усиление единоличной власти самодержца. Однако переход к абсолютизму не сводился лишь к освобождению царя от каких-то сдерживающих его сил. Этот процесс означал и перестройку всего государственного аппарата. Изучив зарубежный опыт в области муниципального управления, царь предпринимал многочисленные попытки формирования соответствующей монарху системы местного самоуправления. Абсолютный монарх, в руках которого была сосредоточена практически вся законодательная, исполнительная, судебная и даже церковная власть, не мог один выполнять все государственные функции. Для этого необходима была целая система новых центральных и местных органов.

Реформы местного управления - комплекс организации новых и изменения старых органов управления городов и областей, предпринятых Петром I Великим (Таблица 1). Ключевые нововведения - изменение принципа административно-территориального деления страны на области (губернии) и введение нового органа управления городами - магистратов.

В период царствования Петра I уже существовала некоторая степень экономической дифференциации между различными регионами России, а в городах ремесленники создавали малые предприятия, расширялось мелкосерийное производство, росли промышленные заводы и фабрики, работали наемные рабочие и крепостные крестьяне. Таким образом, «зарождалась буржуазия, которая значительно опережала планы Петра I по развитию национальной промышленности и торговли».

Таблица 1

Хронология событий развития местного управления в период правления Петра I

Особое значение имела реформа городской администрации. Реформы, осуществленные Петром I в 1699-1720-е гг., стали важнейшим этапом на пути к обособлению города как особого общественно - правового института. За указанный период система городской администрации неоднократно видоизменялась.

В январе 1699 г. посадские обыватели были отданы под контроль специального ведомства - Московской Бурмистерской палаты. В крупнейших региональных центрах страны учреждались местные отделения этой инстанции - земские избы. Названные органы стали первыми сословными судами, одновременно исполнявшими фискальные и управленческие обязанности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате в обход воевод и приказов. В результате воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями лишь служилых людей и их крестьян.

Передача властных полномочий в руки бурмистров ознаменовала ослабление управленческой роли приказов. Органы местного управления теперь формировались «снизу» и получали реальную власть. Иначе говоря, в данной сфере прослеживалась некоторая децентрализация управления, чего нельзя сказать, однако, о финансовой сфере. Так, Бурмистрской палате подчинялись земские избы всех городов, и они должны были заменить приказные избы и воевод. В Бурмистрскую палату посадским, купеческим и промышленным людям всех сотен и слобод предлагалось выбрать на годичный срок из своего числа «добрых и правдивых людей». Подобным же образом были устроены и земские избы по городам.

С 17 ноября 1699 г. Бурмистрскую палату приказано было именовать Ратушей, которой предстояло быть учреждением государственным, центральным, объединяющим в себе все управление городским торгово-промышленным населением России. С другой стороны, Ратуша являлась для Москвы земской избой. В связи со столичным положением Москвы, кроме Ратуши действовали Земской приказ (административная и полицейская власть) и Московский судный приказ (суд дворян и чиновников). В этот период усиливается правовой статус Москвы как города-столицы, поэтому московские городские учреждения получили общероссийское значение, превратившись одновременно и в общегосударственные органы. Ратуша заменила собой все приказы, в которых до того ведались дела города. Она стала рассматривать все челобитные и купеческие дела (суд торгово-промышленного населения), являясь местом верховного суда и управы для всех городов.

 Земские избы по городам становились такими же местами суда для обывателей своего города. Земский бурмистр, собрав все доходы и подати, отправлял их в Москву, в Ратушу (финансовое управление), где происходила проверка собранных сумм. Подобное изменение устройства городской власти носило, прежде всего, финансовый, централизационный характер и менее всего влияло на устройство и упорядочение местного самоуправления. Тем не менее, это были первые за значительный период времени реформистские шаги, которые подготовили почву для дальнейших изменений. После губернской реформы 1708 г. полномочия изб были урезаны до судебно-фискальных, а в субординационном отношении их подчинили воеводам. Однако институт бурмистров сохранялся.

 В 1720-м гг. улучшение внешнеполитической обстановки заставило пересмотреть политику в отношении городов. По аналогии с реформой 1699 г. шаблон преобразований искали на Западе. В июне 1718 г., ознакомившись с результатами скандинавской экспедиции Г. Фика, Царь впервые задумался о магистратах. По примеру рижских управленческих инстанций в мае 1719 г. в Санкт-Петербурге был открыт первый отечественный магистрат2.

В 1721 г. был издан известный Регламент (Устав) Главного магистрата. Он представляет собой достаточно объемный нормативно-правовой акт, детально описывающий систему органов управления и ключевые направления их деятельности на уровне города. Интересно,  что сам институт городского самоуправления в тексте документа отдельно не рассматривается, хотя некоторые нормы посвящены некоторым аспектам его функционирования. Центром всероссийского городского управления выступал Главный магистрат, расположенный в Санкт-Петербурге, его основная задача – формирование прочих городских магистратов и управление ими. Вскоре в 1721-1724 гг. магистраты и ратуши сменили привычные земские избы. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, двух - четырех бурмистров и двух - восьми ратманов.

Главный магистрат разделял все города на пять разрядов: в первый входили все крупные города (как, например, Петербург, Москва, Новгород, Казань, Ярославль), численностью от двух тысяч дворов; во второй - от 1000 до 1500 дворов; в третий - 500-1000, в четвертый - 250-500; в пятый - все остальные (глава пятая Регламента главного магистрата), то есть наблюдается применение численного критерия для классификации городских поселений. В главнейших городах Главный магистрат должен был устроить магистраты из выборных «первостатейных граждан». Губернаторам и воеводам было поручено провести выборы в магистраты, которые затем подлежали утверждению со стороны Главного магистрата.

Как указывается в литературе, устройство магистратского городского управления базировалось на новом классово-сословном делении тяглового посадского населения. Именно в этом просматривается одна из существенных особенностей петровских городских реформ - попытка осуществить деление горожан на западноевропейский манер, без учета исторических особенностей развития городов Западной Европы и России. Регламент Главного магистрата ввел новое деление посада - по социальному признаку, юридически оформив верховенство посадской верхушки. Горожане были разделены на «регулярных»» и «нерегулярных». Регулярные горожане входили в «предмет ведения» магистратских учреждений. Они делились на две гильдии: первая - банкиры, купцы, городские доктора и так далее, вторая - мелкие торговцы, харчевники, ремесленники. Все рабочие люди, живущие наймом или неквалифицированной работой, были отнесены к третьему классу - «подлых людей», которые хотя и признавались горожанами, но не относились к знати и «регулярным». Иногда дела решались на гильдейском сходе. Таким образом, даже формирование органов городской власти контролировалось Главным магистратом.

Городовые магистраты были прямо подчинены Главному, и указы его носили для них обязательный и неотложный характер. Если в Западной Европе магистраты были относительно автономными учреждениями, то в России они рассматривались как общие правительственные органы. Поэтому полноценным органом городского самоуправления магистрат, конечно, не являлся. Петр I создал систему централизованного управления местными делами, свойственную континентальной модели местного самоуправления/управления.

В целом по своему значению в правительственном механизме Главный магистрат был поставлен в один ряд с коллегиями и подчинялся Сенату, куда обер-президент должен был ежегодно докладывать о купеческих делах и представлять отчет о состоянии городов. В коллегии же Главный магистрат представлял свои мнения и ведомости о состоянии городов (для сведения), для чего Регламентом (Уставом) главного магистрата предусматривались соответствующие формуляры.

По мнению профессора А. А. Кизеветтера, магистраты являлись соединительным элементом между центральными органами власти и посадским сходом. Их основное предназначение - всемерно блюсти государственные интересы, потребности местных жителей стояли явно на втором месте.

Таким образом, данная система управления была характерна для абсолютистского режима, который установился в России. Поэтому о местном самоуправлении, в данном случае в городах, можно говорить весьма условно. И действительно, император, изначально создав все условия для осуществления развития местной власти и общества, в конце отдалил народ от дел местного самоуправления и отдал под ответственность государству, вместе с тем началось развитие бюрократической системы.