Оценка организационных преобразований центрального и местного государственного аппарата, проводимые Петром I с начала XVIII в.

В период своего правления Петр I создает новый государственный аппарат, положив тем самым начало переходу от традиционной для России организации управления к административной системе, построенной с учетом европейского опыта. К началу XVIII в. в России сложилась абсолютная монархия, для которой характерно наличие сильного разветвленного профессионального государственного аппарата. Выделяется слой людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся государственным управлением. Государственная служба становится основным звеном государственного управления.

Проанализировав организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата, проводимые с начала XVIII в., можно выделить следующие особенности кадровой политики Петра I:

1.              Комплекс петровских реформ предопределил нормативное оформление государственной службы, об этом свидетельствуют Указ Петра I от 2 марта 1711 г. «Об учреждении Правительствующего сената», Указ Петра I от 19 июня 1719 г. «О присяге на верность службы». Особое место в правовом регулировании государственной службы принадлежал «Табелю о рангов». Одним из нормативных актов, регулирующих вопросы государственной службы данного периода, стал Генеральный регламент работы правительственных учреждений (1720 г.)

2.              Основным направлением деятельности в процессе проведения государственно правовой политики в области кадрового состава государственного аппарата стало то, что при назначении на государственные должности Петр I руководствовался не происхождением, а профессиональными качествами кандидата. Основная цель, которую ставил перед собой Петр I, состояла в разрыве с предшествующими традициями управления, воплощенными в системе местничества, и установлением нового принципа назначения на государственную должность - принципа профессионализма. Например, при рассмотрении кандидатов на должность сенатора совершенно не учитывались «заслуги их предков», главное внимание уделялось личным качеством претендентов (образование, интеллект, инициативность и т.п.). Основой повышения чиновника по карьерной лестнице становился их профессиональный опыт, знания государственного дела и личные способности.

3.              Государство стало уделять внимание этической стороне государственной службы. Так, в Табели закреплены этические требования к поведению государственного служащего того времени. Например, в п. 3 говорится: «Кто выше своего ранга будет себе почестей требовать, или сам возмет выше данного ему ранга, тому за каждой случай платить штрафу 2 месяца жалованья». В Табели выдвигаются требования достойного поведения государственных служащих и соблюдения субординации в церкви, при дворе во время аудиенций, съездов и во время других официальных мероприятий.

4.              Была определена стройная система государственных служащих. В Табели устанавливалось 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й - самый высший) по трем видам: военные (армейские и морские), штатские и придворные. Следует особо подчеркнуть, что в Табеле закреплялась непосредственно иерархия должностей, а не иерархия чинов. Именно должность выступала главным принципом произведения госслужащего в тот или иной чин.

5.              К концу XVII века вся система управленческих кадров в серьезном тупике из-за жесткого социального расслоения общества. Решение этой проблемы новый государь видел в полном преобразовании всей социальной системы: необходимо было ликвидировать одни социальные группы, заново создать другие, изменить правовой статус третьих. Данное обстоятельство обусловило реализацию крупной социальной реформы.

Новые критерии служебной годности порождали новых людей в сословной структуре - это была новая знать. Она начинала свою родословную со времен Петра и целиком была обязана своей карьерой царю. Из всего вышеизложенного можно заключить, что государственный аппарат России пополнялся двумя основными путями: представителями потомственного дворянства и социально активными элементами из недворянской среды.

6.              Государственные служащие за свою работу получали вознаграждение. В частности, в Табели о рангах, в качестве награды за добрую службу прямо устанавливается денежное жалование. Тем самым традиционное вознаграждение в виде раздачи земельных наделов упразднялось. В случае прекращении службы соответственно прекращалась и выплата жалования. Повышение или, напротив, понижение чиновника по служебной лестнице пропорционально сказывалось на увеличении или уменьшении его жалования. Однако не все было так хорошо: во-первых, разница в размере жалования старших и младших штатных служащих одного учреждения могла быть десятикратной. И хотя бедственное положение большей части служащих всегда признавалось властями, государство было не в состоянии выплачивать им достаточное жалование; во-вторых, имели место и задержки с выплатой жалования, что, в свою очередь, приводило к процветанию взяточничества и казнокрадства

7.              Следующим направлением государственно-правовой политики в области кадрового состава государственного аппарата являлась борьба со взяточничеством и казнокрадством. В конце XVII - первой половине XVII вв. взяточничество и казнокрадство государственных служащих носило массовый характер. Эти и многие другие факты взяточничества способствовали тому, что в именном Указе от 30 января 1699 г. Петр I прямо обосновал расширение полномочий органов городского самоуправления необходимостью освободить тяглых горожан от «многих к ним воеводских и приказных людей обид... и поборов и взятков».

8.              Петр I хорошо понимал, что эффективность закона в качестве инструмента управления обществом зависит, прежде всего, от того, как он соблюдается на практике, поэтому очень часто в его указах были закреплены призывы и требования действовать по закону. Так, в Указе «О должности Сената», изданном в декабре 1718 г., Петр I предписывал сенаторам иметь в памяти царские указы и не откладывать их исполнение. Неисполнение указов он приравнивал при этом к преступлению более опасному для устоев государства, нежели государственная измена.

Петр I требовал от государственных служащих непременного знания правовых норм и принципов. Знание законов Петр I вменял в обязанность всем должностным лицам государственного управления.

9.              Петр I понимал, что соблюдение законодательства государственными служащими напрямую зависит от их правовой информированности. В связи с чем в своих указах он предписывал доводить изданные узаконения до всеобщего сведения. Напечатанные в типографии тексты законодательных актов рассылались в местные органы управления, их зачитывали по несколько раз в церквях и на площадях различных городов и селений, расклеивали на центральных улицах.

10.          Петр I привлекал государственных служащих за нарушение законодательства к юридической ответственности. Петр I периодически прибегал к показательным наказаниям нарушителей его указов. Обвиненные в преступлениях чиновники могли быть наказаны публично на площади, к ним применялись пытки, они лишались титула и ранга.

11.          При формировании качественно нового аппарата государственного управления главной проблемой стала нехватка квалифицированных служащих. Осознавая, что оперативность и эффективность работы новых государственных учреждений напрямую зависит от укомплектованности их профессиональными кадрами, Петр I особое внимание уделяет подготовке будущих служащих. Именно в петровскую эпоху образование выделяется в специальную функцию государства, которое было весьма заинтересовано в наличии специалистов, обладающих нужными знаниями и умениями.

Реализуя свою кадровую политику, Петр I начинает проводить подготовку управленческих кадров, направляя будущих специалистов в специализированные школы за рубежом. Постепенно свои образовательные учреждения появляются и в России. Только с начала XVIII в. в России создается система научно-педагогических учреждений (Академия наук, университеты и другие учебные заведения), что, безусловно, было вызвано возрастающими потребностями общества и государства в специалистах.

Все вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов:

1)             в процессе формирования государственного аппарата приоритет стали составлять профессиональные качества, личная преданность, руководство в деятельности чиновников точными предписаниями закона, регламента, инструкции;

2)             впервые в российской истории был создан единый государственный аппарат управления, который объединял в себе придворную, гражданскую и воинскую службу. Даже придворная служба, призванная служить интересам и потребностям лишь императорского дома, расценивалась как служение Отечеству. Формирование сложного бюрократического аппарата, развитие единой системы государственного управления выступило мощным импульсом для укрепления российской государственности, а также важным стимулом для дальнейшего развития молодой империи.

3)             Возникает система специального образования для подготовки кадров нового государственного аппарата. Будущие чиновники проходили обучение в специализированных академиях, причем не только за рубежом, но и в России. Наличие специального образования (в т. ч. и юридического) у госслужащего определяло степень его квалификации. Все это в конечном счете привело к тому, что к середине XVIII в. число чиновников составляло 7500 человек (145 чиновников - 1-5 классов, 562 - 4-7 классов, 1344 - 4-14 классов), а также 5379 канцелярских служителей.