26 ноября 1718 года Указом «О составлении инструкций для органов губернского управления на основании шведских законов, о назначении лиц для занятия должностей местной администрации и о начале для примера управления по-новому со следующего года в Петербургской губернии» Петр I утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления: «В губерниях всех людей во все управлении определить и им дать инструкции и прочие порятки все протиф шведского, дабы все распорядить нынешним годом».
Сенатом при использовании предоставленных Я.В. Брюсом документов в январе 1719 года были разработаны «Инструкция, или наказ Воеводам» и «Инструкция, или наказ Земским Комиссарам в Губерниях и Провинциях», которые стали основными нормативно-правовыми актами органов местного государственного управления в первой четверти XVIII века.
Главным в провинции считался воевода. Ему подчинялись судебные чины провинции, а его канцелярией руководил земский секретарь. Кроме того, ему подчинялся камерир, который исполнял функции начальника финансового управления провинции, рентмейстер, выполнявший функции казначея, в обязанности которого входил сбор и хранение денег в реестре.
В штате провинции состояли земский фискал, землемер, вальдмейстер4, гевальдигер5, или тюремный староста, и другие чины. У каждого из этих начальников были писцы и подьячие.
В конечном итоге процесс централизации был затруднен, поскольку провинциальные воеводы не подчинялись непосредственно губернаторам. В судебной системе губернаторы возглавили высшие надворные суды, а воеводы представляли суды провинциальные. Интересно, что даже в судебных вопросах воевода подчинялся не губернатору, а напрямую надворному суду.
Воеводы на основании соответствующего «Наказа» должны были управлять провинцией «в государственных интересах», их главной задачей было обеспечение внутренней и внешней безопасности вверенной им провинции. Воеводы должны были следить за тем, чтобы права всех сословий соблюдались должным образом. Особенно «Наказ» предписывал заботиться о крепостных, в тексте документа есть прямое указание воеводам особо «приглядывать» за теми деревнями, в которых заправляли «непотребные» помещики. Также воевода был обязан предоставлять в центральные органы власти отчетную документацию по экономическим вопросам (состояние мануфактур, развитие торговли и т.п.). Также было законодательно закреплена обязанность воевод по обустройству в провинции госпиталей, но на практике это реально не исполнялось из-за отсутствия необходимого финансирования.
Наравне с камерирами воеводы реализовывали фискальную функцию – собирали подать с населения. Вообще, все финансовые вопросы в провинции относились к компетенции воеводы. Воевода отвечал за текущие расходы, контролировал соблюдение законности осуществления сборов, проверял собранные податные суммы. В свою очередь, казенное имущество провинции находилось в ведении камериров. Им подчинялись рентмейстер, провиантмейстер и земские комиссары.
Камерир отвечал также за ведение всей финансовой документации (вел главную, земскую, переписную и вычетную книги). В главную книгу заносились окладные (введенные в определённый оклад и собираемые в обязательном для плательщиков, заранее определенном размере) и неокладные (которые нельзя было включить в определенный размер, заранее известный казне) доходы провинции. В земскую книгу заносились приходно-расходные документы, предоставляемые земскими комиссарами, после соответствующей проверки. В переписную книгу вносилась информация обо всех деревнях и дворах. В вычетной книге содержалась информация о всех недоимках провинции. Камериры обязаны были производить ревизии по части казначейства и провиантских магазинов. Они руководили камерирскими конторами, выписывавшими ордеры в казначейство к рентмейстерам на прием и выдачу денег, к заведующим провиантскими магазинами на прием и выдачу хлеба.
Рентмейстеры - подчиненные камерира, отвечали за прием денег от плательщиков, земских комиссаров и магистратов, а также выдавали денежные средства должностным лицам по законным требованиям.
Дистриктами руководили земские комиссары, которых до 1724 года назначала Камер-коллегия, хотя Указом от 26 ноября 1718 года «О введении ревизии, распределении содержания войска по числу ревизских душ, об определении воинских и избрании земских комиссаров для заведывания всех сборов с крестьян для содержания войска, и о счете Земских Комиссаров в собираемых ими деньгах и припасах»: «Учинить на каждый полк два комиссара: одного полкового, другого от земли, котораго надлежит по вся годы выбирать дворянам, того уезда помещикам, и по окончании года считать.». «Комиссары от земли», по мнению историка М.М. Богословского, «только к концу 1723 г. к наступающему 1724 г. были впервые избраны местными обществами».
Зачастую местные воеводы сами назначили нужных им земских комиссаров, предполагалось, что избранного кандидата следовало затем предоставить Камер-коллегии для окончательного утверждения, но в действительности Камер-коллегия заведомо, порой даже не глядя, соглашалась с предложенным местными вариантом. Гораздо строже обстояли дела с увольнением комиссара: коллегия обладала исключительным правом уволить с этой должности и без согласования с ней воеводы не могли принимать подобных решений. Должности комиссаров постоянно ощущали острый кадровый голод, поэтому восполнять недостающие кадры приходилось из свободных военных ресурсов, находящихся в ведении местных органов власти: «отставные и закомплектные офицеры, отставные недоросли и т. п. свободных от военной службы элементов».
Главными помощниками земских комиссаров являлись так называемые «подчиненные комиссары», как правило, не более двух в штате. Обычно на эту должность назначали крупнейших землевладельцев дистрикта. Подчиненные комиссары помогали земскому реализовывать все его функции, а если последний отсутствовал, целиком исполняли его должностные обязанности. Согласно нормативным предписаниям в штате земского инспектора должен был числиться особый инспектор по дорожным коммуникациям – «мостовой надзиратель». Однако фактически практически ни один комиссар не имел у себя в подчинении такого сотрудника.
Свои основные должностные обязанности земский комиссар реализовывал в специальной земской канцелярии. Ему в помощь был сформирован небольшой штат из низших чиновников, в состав которого входили солдаты, рассыльные и подьячие. К концу 20-х гг. XVIII в администрация земского комиссара формировала низшую ступень государственного аппарата управления в России. В обязанности комиссаров входил контроль за развитием материального состояния населения дистрикта, их нравственным благополучием, уровнем просвещения. Также комиссары руководили деятельностью сельской полиции. В состав полиции входили десятские и сотские сельские старосты, которых избирали сроком на один год. Несмотря на широкие полномочия в дистрикте, роль земских комиссаров заключалась в неукоснительном исполнении распоряжений сверху, иными словами их собственная самостоятельность была сведена к необходимому минимуму.
С расквартированием на местах войск и образованием полковых дистриктов деятельность земских комиссаров была крайне затруднена. Они были обязаны осуществлять контроль за тем, чтобы местное население вовремя снабжала расквартированные полки необходимым фуражом и провизией. При чем согласно Инструкции земская канцелярия должна была равномерна распределять среди местного населения данную повинность. Одновременно с этим комиссарам предписывалось следить и устранять случаи произвола со стороны военных по отношению к местным жителям. Тем не менее, на деле это было практически не осуществимо – земские комиссары не обладали ни необходимыми полномочиями, ни инструментами противодействия вооруженным военным.
Рассмотрев новые должности в государственном аппарате необходимо также выделить ключевые проблемы, с которыми столкнулись высшие органы власти в ходе реализации кадровой политики местного управления. Так, в процессе назначение на вышеописанные должности обнаружилась острая нехватка грамотных кандидатов (ввиду общей необразованности населения). Довольно распространены были случаи, когда органы местной власти специально нанимали писаря для составления того или иного отчетного документа. Еще одной проблемой, тормозящей развитие административных реформ, выступало отсутствие согласованности и скоординированности работы чиновников на различных уровнях. Не стремилось к взаимодействию с местной администрацией и провинциальное дворянство, которое было весьма недовольно растущими налогами и военными сборами.
В конце концов, сам механизм взаимодействия местных и центральных органов власти не мог функционировать в российских реалиях. Существенно снижали эффективность государственного управления и сложная система документооборота, и постоянный дефицит кадров, и плохие российские дороги. Результатом указанных издержек стало развитие взяточничества, волокиты и всевозможных должностных злоупотреблений.
Из этого явствует незавершенность реформ государственного аппарата местного управления при Петре I. Уже вскоре его ближайшие преемники ликвидируют многие учреждения и свернут отдельные начинания.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему