Законодательные акты о кадровых преобразованиях государственного аппарата в деятельности Сената

На рубеже XVII-XVIII веков система государственного управления переживала кризис. Из-за громоздкости и неорганизованности кадрового аппарата, работа управленцев была малоэффективной. Все ключевые сферы развития российского государства были разобщены, отсутствовал единый государственный орган власти. (Исключение составлял, пожалуй, Посольский приказ, который регулировал сферу внешних сношений).

В тоже время перед нашей страной вставали новые вызовы, которые требовали немедленного разрешения. Однако и правящая элита, и самый главный орган власти – Боярская дума оказались не готовы решать новые глобальные проблемы. По нашему мнению, в этом и заключается основная причина преобразования государственного аппарата.

Понимая недееспособность действующего руководства, Петр Первый подписывает особый указ от 22 февраля 1711 «Об учреждении Правительствующего Сената». Интересен тот факт, что учреждение Сената состоялось непосредственно перед началом Прутского похода Петра в Молдавию. Это говорит о том, что изначально Сенат должен был управлять государством только в отсутствии императора (об этом в указе есть прямое предписание).

Многие исследователи настаивают на том, что, учреждая Сенат, Петр Первый стремился к централизации власти, формированию и укреплению ее вертикали. Об этом свидетельствует содержание указа: несмотря на то, что Сенат был наделен широкими полномочиями, он находился в полном подчинения «его царского величества».

Сенат состоял из девяти сенаторов, назначаемых государем. Петр 1 при назначении сенаторов не руководствовался происхождением, званием и чинами. Возможно, именно поэтому, должность сенатора не была включена в Табель о рангах и не была отнесена к классам.

Все девять сенаторов имели чин тайного советника и дифференцировались по старшинству. Кроме этих девяти сенаторов при Сенате также должны были на постоянной основе находиться гене- рал-прокурор, обер-прокурор, экзекутор, два обер-секретаря, секретари, повытники и некоторые другие лица.

Назначение сенатора на должность, равно как и его отставка, осуществлялись по принципу бюрократизма, т.е. «на отрыве центров исполнительной власти от воли членов общества». Именные царские указы волюнтаристски определяли круг лиц, кому суждено было быть сенатором. Каждый вновь избранный сенатор должен был приносить присягу. Петр 1 сам лично сочинял текст присяги для сенаторов.

Необходимо отметить, что, несмотря на критику бюрократического принципа подбора и расстановки кадров Петром I с учетом личных заслуг претендента, тем не менее, данный принцип, несомненно, был шагом вперед по сравнению с господствовавшим до конца XVII в. принципом местничества, основанном на приоритете знатности рода, или аристократичности, который, несмотря на его отмену в 1682 г., все еще использовался некоторыми чиновниками при назначении на должность и при Петре 1. Подтверждается это тем, что в 1719 г. издается указ, повелевающий пресекать случаи местничества.

В формировании Сената и иных органов государственной власти Петр I остро нуждался в людях, лишенных природного чванства и высокомерия, свойственного выходцам из семей бояр, дворян и помещиков, и одновременно честных и трудолюбивых. Дефицит законопослушных людей с высокой исполнительской дисциплиной в государственном управлении петровской России достаточно четко отражается в названиях Указов Петра I. Например, в Указе от I февраля 1711 г. «О Наказании Губернаторов, как изменников и предателей отечества, за невысылку рекрут к назначенному сроку» или в Указе от 15 февраля 1712 г. «О взыскании с губернаторов штрафа, если они по трем сенатским указам данных им предписаний не исполнят» и т.д.

Государь стремился постоянно совершенствовать деятельность Сената, об этом свидетельствуют два одноименных Указа государя «О должности Сената», изданные соответственно в июле 1718 г. и 27 апреля 1722 г. С принятием последнего Указ 1718 г. был упразднен. В последний вариант инструкции Сенату вошли многие положения инструкции 1718 г., однако он был значительно дополнен новыми нормами, которые были инициированы усложнившимся регламентом деятельности Сената.

Пунктом 1-м указа от декабря месяца 1718 года «О должности Сената» состав Сената был существенно изменен. «Сенату надлежит состоять из президентов коллегий...» - установлено указом. Однако данный указ был отменен другим указом от 27 апреля 1722 года. Из него следует: «Сенату надлежит состоять из тайных действительных и тайных советников, кому от нас ныне повелено и впредь повелено будет, и сидеть по рангам.». Сам Петр 1 признал, что «сие сначала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит». Данный указ не касался президентов трех главных коллегий (иностранных дел, военной, морской), а также временно Берг-коллегии, оставленных в Сенате указом от 16 мая 1722 года. Оставшиеся в Сенате президенты коллегий были самые доверенные и приближенные к царю лица, которых император хотел видеть и в Сенате, и в коллегиях.

Главной причиной, по которой был принят указ от декабря месяца 1722 года, было то обстоятельство, что, состоя в коллегиях, сенаторы не могли быть объективными в принятии решений по вопросам, находящимся в их ведении, - «не могут сами себя судить».

В соответствии с Указом от 12 января 1722 г. подведомственными Сенату были следующие учреждения: Коллегии, Герольдия, Генерал- рекетмейстер, Ревизион-конторы, Святейший Синод, Главный магистрат, Канцелярии, Правительственные места (Земская канцелярия, Земская контора, Земское казначейство, Земской комиссар. Комендант и Обер-комендант, Судебные места).

Коллегии были учреждены Указом от 12 декабря 1718 г. Их было десять: Военная, Иностранных дел, Адмиралтейская, Камер, Штате, Юстиц, Вотчинная, Коммерц- Мануфактур-, Медика- и Берг- кешлегии6. Каждая из этих коллегий имела свой специфический круг полномочий и отвечала за конкретную сферу деятельности государства. Коллегии напрямую подчинялись Петру I и Сенату. Однако  за год до этого Указа был составлен именной Указ от 11 декабря 1717 г.. в котором устанавливался штат коллегий. По мнению А. Медушевского, в сравнении с приказным типом администрирования старой Москвы качественно новые черты петровской администрации состояли в унификации, централизации и функциональной специализации государственного аппарата и еще в его милитаризации, что было типичным для всех абсолютно режимов этого периода.

Поскольку в Сенат со всей страны поступало большое количество писем и документов, необходим был орган, который бы сортировал их по темам и распределял по назначению, следил бы за соблюдением сроков рассмотрения. И такой орган Указом № 2342 от 22 февраля 1711 г. был создан при Сенате в лице Канцелярии Сената во главе с А.Я. Щукиным

Основу ее составил бывший Разрядный приказ, который превращался в «стол разрядный» канцелярии Сената: «Вместо приказа Розряднаго быть столу розрядному при вышеписанномъ Сенате». 27 марта 1711 г. Канцелярия была разделена на четыре стола: секретный, приказной, губернский и разрядный.

Такая структура Сената на момент его создания по замыслу царя должна была эффективно справляться с реализацией разнообразных по составу функций, в частности:

Рис.1 Функции Правительствующего Сената

Последняя функция (функция кадровой политики) играла существенную роль в геополитических условиях того времени. В условиях нарастающих внешних угроз необходимость молодых кадров для прохождения военной службы была очевидна. Петр I вводил достаточно жесткие меры для пополнения регулярной армии. Например, у уклонистов конфисковали все имущество и передавали его тому, кто доносил о месте пребывания скрывающегося от службы уклониста.

Структура Сената складывалась постепенно. В течение исследуемого периода эта структура находилась в процессе становления и до конца первой четверти XVIII в. так и не оформилась окончательно: в основу ее не было положено какого-то определенного принципа, в результате чего внутренняя организация Сената не получила достаточной четкости.

Поэтому процесс формирования Сената представлял собой череду непрерывного разрастания внутренних органов, либо разветвления последних. В какой-то мере этот процесс был оправдан, поскольку Сенат был наделен в своей деятельности широкими полномочиями. Действительно, в процессе работы Сената появлялись качественно новые проблемы, требующие создания нового учреждения, и тогда целесообразность диктовала появление нового структурного элемента либо переподчинения имеющегося. Например, Указом № 3239 от 20 ноября 1718 г. учреждается Духовная коллегия, Указом № 2743 от 29 ноября 1713 г. — Поместный приказ, который вначале подчиняется Канцелярии Сената, а затем почти пять лет спустя Указом № 3224 от 28 августа 1718 г. переподчиняется Юстиц-коллегии, и т.д. Однако случалось и так, что в некоторых учреждениях Сената накапливался полезный, поучительный для других опыт, и тогда данный опыт быстро внедрялся повсеместно. Например, 19 февраля 1719 г. Сенат издает Указ «Об устройстве канцелярии Сената по примеру коллежских».

Петр 1 был в постоянном поиске организационных форм совершенствования аппарата государственного управления. Однако, в государстве ощущалась нехватка квалифицированных кадров, людей, способных к гражданской административной деятельности. Недобросовестность сенаторов в своей деятельности обостряла эту проблему. Петру были ближе военные руководители, он им больше доверял, а окончание войны давало большой простор для их использования, в том числе и в Сенате. 5 декабря 1724 года был принят указ, в соответствии с которым в сенатское присутствие включались три ежегодно заменяемых генерала. Это указание исполнено не было. Петр 1 заболел и в январе 1725 года скончался.

Таким образом, Правительствующий Сенат при Петре I был полностью сформирован, организован и представлен не только представителями боярской элиты, но и лучшими представителями «нового, худородного дворянства». Как было отмечено в «энциклопедическом словаре» Сенату государем было придано значение постоянного, чисто монархического, высшего правительственного учреждения, наделенного императором всеми правами власти — законодательной, административной и судебной. Сенат стал во главе всего управления государством, сделался органом верховного контроля над деятельностью всех учреждений в государстве, центральных и местных. Ясно и точно определилась роль Сената как блюстителя законности и правосудия.