К концу своего правления Петр I меняет всю систему налогообложения, основу которой отныне составляет подушная подать. Для осуществления налоговой реформы правительству было необходимо реализовать ряд мероприятий, которые коренным образом сказались на системе местного управления. Прежде всего, это осуществление всероссийской переписи мужского населения, подготовка новых пунктов для дислокации военного контингента в мирное время (так называемых «зимних квартир»), а также формирование особого кадрового аппарата для сбора подушной подати. Однако реализация данных мер совпала с проведением второго этапа губернской реформы Петра, что значительно усугубляло ситуацию.
Проведение подушной переписи серьезно тормозили ряд существенных обстоятельств, таких как огромные размеры территории русского государства, отсутствие надлежащей инфраструктуры, а также нехватка квалифицированных кадров на местах. Все это на долгие годы растянуло процесс переписи. Вдобавок органы местного управления постоянно преобразовывались ввиду проводимых реформ, а потому были просто не в состоянии выполнять поставленные задачи по сбору необходимых налогов. В результате в 1722 г. ответственность по проведению переписи была возложена на особые переписные канцелярии, специально созданные военные учреждения, которые организовывали выборы земских сборщиков налога. В свою очередь, осуществлять контроль за проводимым сбором должны были теперь полковые командиры.
С этого момента во всех губерниях переписные канцелярии начинают активную ревизию результатов проведенной переписи и подготовку мероприятий по сбору подушной подати. Еще одной важной задачей данных учреждений явилось расквартирование армии на местах. Таким образом, канцелярии стали выполнять функции губернских органов власти. Несмотря на то, что поначалу канцелярии носили временный характер, известный исследователь петровских преобразований М.М. Богословский утверждает, что по сути они были «ни что иное, как военные отряды под командой генералов и полковников, поставленных во главе каждой из прежних губерний» В 1724 г. полки начинают организованно расселяться по губерниям, где для своего содержания им необходимо было собирать подушный налог. В кратчайшие сроки военный контингент настолько прочно обосновался в провинции, что в дальнейшем вывести его оттуда стало непростой задачей для российского правительства.
Распределение полков на постоянное проживание в губерниях существенно изменила административно-территориальный ландшафт Российской Империи. Для реализации фискальной функции стали формироваться специальные административно-территориальные единицы – полковые дистрикты, которые объединяли в себе территории, на которых проживал определенный полк совместно с населением, обеспечивающим его содержание посредством уплаты подушных денег. В итоге происходило смешивание двух административно-территориальных устройств: на губернскую систему, сложившуюся как результат административных реформ Петра, наложилась сеть военизированных полковых дистриктов. И если дистрикт общего ведения находился в ведении земского комиссара, то военный комиссар от земли управлял дистриктом, где располагался его полк. Для того, чтобы охватить достаточное число душ, для сбора налога на содержание полка, полковой дистрикт зачастую не просто включал в себя несколько дистриктов одной губернии, но также занимал одни-два дистрикта от соседней губернии. К примеру, чтобы обеспечивать Копорского полк необходимо собирать подать с 50 679 человек, большая часть налогоплательщиков (42 094) находилась в Тверской провинции, тогда как остальную часть собирали с Углической провинции. В пределах новых полковых дистриктов функционировали военно-податные органы – специальные органы, в чью компетенцию входил сбор подушной подати.
Несмотря на то, что многие историки рассматривают данные учреждение как явления временное, мы полагаем, что полковые администрации изначально формировались для работы на постоянной основе. Об этом свидетельствует несколько нормативно-правовых актов, изданных Петром I касательно сбора подати военными. Их «пакетный» характер аналогичен законодательной основе для действия областных администраций, из чего можно заключить, что Петр рассматривал данные учреждения как постоянные.
В 1724 г. последнее было законодательно закреплено четырьмя указами: «Плакатом», «Инструкцией полковнику», «Инструкцией земскому комиссару» (имеется в виду комиссар от земли») и «О должности полковника по наблюдению земской полиции».6 Если рассмотреть полномочия полковника и его офицеров, изложенные в инструкциях и «Плакате» 1724 г. в сравнении с полномочиями воевод/губернаторов и чинов провинциальной администрации 1719 г., то можно увидеть, что даже с формально-юридической точки зрения это сравнение оказывается не в пользу последних.
Принятые нормативы развязывали руки полковым администрациям и позволяли им напрямую вмешиваться в деятельность органов местного управления. Внутреннее управление приказными людьми воеводами попало под тотальный контроль со стороны полковников. К этому времени подъячие осуществляли поездки по деревням и селам с целью вымогательства «кормов» с местных крестьян. Периодически местные власти обращали внимание на подобные «рейды», однако не пытались их запретить, в лучшем случае – ограничивали.
Итак, появления в различных уголках Империи мест постоянной дислокаций армейского состава коренным образом изменило характер администрирования на местах. В конечном итоге, переписные канцелярии и полковые командиры полностью подчинили себе все сферы жизни местного населения. Они вторгались в сферу компетенции органов местного самоуправления, оказывали непосредственное влияние на принятые местной администрацией решения и т.д. Характеризуя плачевное состояние местных властных институтов, М.М. Богословский писал: «...кроме приставленного к ней гвардейца, надзор которого тяготел над нею (речь идет о гвардейцах-«понудителях»), сверху ее давил властный и требовательный переписчик, с боков сжимали полковые командиры».
Переписчики, помимо проверки результатов переписи и проведения следствия «об укрытых душах», наблюдали за строительством «вечных» квартир для размещения полков, вводили новое административно-финансовое деление на полковые дистрикты, созывали избирательные съезды для выборов земских комиссаров; по заданию правительства боролись с голодом, составляли ведомости о хлебных ценах, высылали подьячих на смотр в Сенат, проверяли денежную наличность провинциальных рентерей и, наряду с гвардейцами, «понуждали» администрацию к действию. По поручению коллегий и Сената они сажали под арест воевод и камериров, взыскивали с них штрафы, отстраняли от должности камериров, рентмейстеров и земских комиссаров, назначая на их места новых из числа местных дворян. Тем самым, переписные канцелярии подавляли всякие инициативы органов местного самоуправления, парализовали их работу и в целом принижали их значение.
Как мы могли убедиться, законодательство Петра Великого сделало из полковых администраций реальных хозяев прилегающих территорий, им были предоставлены самые широкие полномочия. Кроме этого ситуация усугублялась еще и тем, что положения актов 1724 г. официально не упраздняли действие указов 1719 г., и оба «пакета» действовали параллельно. Вообще для периода правления Петра I подобная законодательная несогласованность была весьма характерна. Все это приводило к росту напряжения между администрациями общих и полковых дистриктов, а также многочисленным конфликтам между органами власти и местным населением. Соответственно, широко распространились случаи должностных злоупотреблений, когда процессы разрешения учащающихся конфликтов просто пускались на самотёк. Естественно в подобных ситуациях победителями оставались органы военного управления, поскольку они обладали необходимыми силовыми ресурсами.
Теоретически закон учитывал интересы местного населения и разрешал жителям обращаться к полковому начальству с жалобами на неправомерные действия их подчиненных. В основе «Плаката» Петра I лежал принцип двустороннего равноценного взаимодействия гражданских и военных лиц. Однако на практике все реализовывалось иначе, все предписания и установления подвергались существенным искажениям, главным образом в пользу бесцеремонных квартирантов.
Таким образом, создание в губерниях уникальной сети военных учреждений, разбиение государственной территории на особые военно-податные округа (полковые дистрикты), которые накладывались на уже существующие гражданские дистрикты и провинции способствовали путанице и беспорядкам в системе местного управления. В Российской Империи одновременно функционировали две модели управления – гражданская и военная. При этом военная модель имела явное преимущество как с точки зрения закона, так и в реальности.
Основанные на принципах прямого и жесткого воздействия, экстраординарные военные учреждения, исходно не предусмотренные «в программе “регулярных” реформ, претендующей на фундаментальность возводимого государственного здания и тем самым исключающей всякую временность и случайность», выполнили свою задачу. Финансовым итогом налоговой реформы стало существенное увеличение поступлений в казну в 1724-1726 гг. По разным оценкам подушные сборы этих лет превзошли подворные 1721-1723 гг. на 28,6-75 %. Но это был краткосрочный результат, ценой которого стали огромные многолетние недоимки, полное расстройство государственного хозяйства и системы местного управления в целом.
Поможем написать любую работу на аналогичную тему