Результат петровских реформ: создание бюрократизированной системы управленческих кадров

Становление в России бюрократических структур в основном завершилось в первой четверти XVIII в., когда произошло юридическое оформление неограниченной власти монарха и появились адекватные ей политические институты: регулярная армия, полиция и централизованная фискальная система. В результате при нем была проведена радикальная реорганизация как центральных, так и местных органов управления. На смену Боярской думе пришел Сенат как бюрократический, по своей сути, правительственный орган, направляющий и контролирующий работу ведомств и должностных лиц. Вместо громоздкой и неэффективной системы приказов были созданы коллегии, действующие по ведомственному принципу.

Все местные органы самоуправления возглавляли должностные лица, которые напрямую назначались центральной властью. Однако в первой четверти XVIII в. в иерархии местных и центральных органов между ними еще не было четко выстроенной бюрократической соподчиненности. Также Петр I впервые особо сформировал городские, надворные и провинциальные суды, попытавшись тем самым отдельно выделить судебную функцию от остальных органов власти.

Пожалуй, самым заметным показателем развития бюрократизированной системы управленческих кадров вследствие кадровой политики Петра I стало ощутимое увеличение различных казенных учреждений (в особенности местных администраций). Если к началу петровского правления существовало порядка 360 всевозможных учреждений (главным образом канцелярий и контор), то в 1726 г. их число достигло 700. И это при том, что к 1726 г. многие учреждения были попросту закрыты. Так, например, ликвидации не избежали рентмейстерские конторы. С ростом числа казенных учреждений (при Петре I их число увеличилось в 2 раза) соответственно возрастал и бюрократический аппарат, росло количество чиновников.

К концу первой четверти XVIII в. основная система управленческих кадров концентрировалась главным образом в столицах. Это связано с тем, что в крупных столицах уже существовал прочный бюрократический фундамент, сложившийся во времена функционирования приказной системы в XVII в. В местной администрации только 2 учреждения полностью обладали всеми признаками бюрократического аппарата: контора камерира и канцелярия воеводы. Функции управления на местах реализовывали специальные учреждения, входившие в общую в государственную структуру.

Во время правления Петра процесс формирования кадрового состава центральных органов власти существенно отличался от аналогичного процесса на местах. По мнению Л.Ф. Писарьковой, это было обусловлено тем, что кадровые преобразования носили исторический характер: западноевропейский опыт накладывался на самобытные российские условия и не мог полностью устранить управленческие традиции, сложившиеся еще в прошлом столетии. Патриархальный уклад государственного управления XVII века вносил существенные корректировки во все петровские нововведения, придавая заимствованиям национальный колорит.

В процессе административных реформ первой  четверти XVIII в. структура госаппарата была значительно усложнена, увеличился объем функций, выполняемых им, выросло количество чиновников.       Это привело к углублению специализации государственной управленческой деятельности, что, с одной стороны, усилило функциональную дифференциацию административного труда и породило новые должности (протоколист, актуариус, регистратор, архивариус, нотариус и т. п.), а с другой - обусловило необходимость повышения уровня образования и улучшения системы подготовки кадров, работающих в данной сфере.

При Петре I в основном завершилось становление российской бюрократии и началось ее развитие на собственной основе. Об этом свидетельствует, в частности, то, что гражданская служба организационно обособилась от службы военной и стала рассматриваться как самостоятельный вид деятельности. Если до начала реформ в государственном аппарате имелись лишь отдельные, достаточно неразвитые, начала бюрократического управления (постоянный штат, простейшие формы разделения управленческого труда, элементы служебной иерархии, зачатки служебной карьеры, элементы письменного делопроизводства и т. д.), то в результате их проведения в стране появилась бюрократия, во многом напоминающая западную.

В государственном аппарате в основном утвердились такие бюрократические черты как административная иерархия, деление чиновников на классы, принцип выслуги и меритократии, унифицированные структуры и штаты центральных и местных органов управления, служебные регламенты и инструкции, единообразный порядок делопроизводства, институт прокурорского надзора и др.

«Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, - пишет Н.И. Павленко, - позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении». В тоже время, несмотря на значительный прорыв в развитии государственного бюрократического аппарата, отечественное чиновничество продолжало сохранять консервативные качества, сформировавшиеся у русских госслужащих за многие десятилетия. К таким качествам следует отнести субъективный подход в «толковании» законодательных норм, волокита и произвол, преимущество дворянства при карьерном росте, регулярные поборы с населения и т.д. Следует признать, что вышеперечисленные признаки российской бюрократии надолго проникли в государственный аппарат, и искоренить их было нелегкой задачей. Формальные правила и регламентированные процедуры, за которые так ратовал Петр I, в конечном итоге отошли на второй план. Главным в работе чиновников становились отношения покровительства и личной зависимости, которые охватывали весь государственный аппарат на всех уровнях. Чиновник был не свободен от воли вышестоящего начальства, не был юридически защищен от его произвола.

В результате кадровой политики Петра I был сформирован сложный бюрократический аппарат, который радикально отличался от изначальных замыслов российского императора. Бюрократизированная система управленческих кадров, состоящая из одинаковых учреждений с одинаковым составом госслужащих и действовавшая по единообразным инструкциям, лишь внешне напоминала западноевропейские аналоги. Для успешного функционирования данной системы необходимо было обеспечить ее нужным количеством квалифицированных кадров и создать для них соответствующие условия для работы.

Вместе с тем реформаторские амбиции Петра Великого, мечтавшего о создании мощного государственного бюрократического аппарата, явно не совпадали ни с экономическими возможностями молодой Империи, ни с уровнем развития общества. Следствием этого явилось то, что на протяжении всего правления Петра правительство было постоянно искать как квалифицированных исполнителей, так и изыскивать средства на их содержание. С одной стороны, «кормление» было отныне поставлено вне закона, и в тоже время государство оказалось не в состоянии обеспечить содержание столь объёмного бюрократического аппарата. В результате правительство было вынуждено сформировать не менее объемную систему органов надзора, чтобы хоть как-то обеспечить соблюдение закона. Сам бюрократический характер системы управления был заимствован у шведской модели. Однако, несмотря на все усилия Петра, который стремился укрепить эту модель посредством многочисленных инструкций и регламентов, на местном уровне она разрушалась российскими реалиями.         

Главное, что царь хотел получить от чиновников нового профессионального уровня - это знание и получение способностей в применении новейших техник управления, применяемых на Западе в контексте правовых реформ. Однако эти пожелания Петра были довольно утопичны,   и на практике       произошло обратное – рост взяточничества, мошенничества, коррупции во властных кругах и чиновничьем аппарате в огромном масштабе. К сожалению, это существует и в наше время, пусть и не в таком размере. Но в наши дни существует институциональная среда, позволяющая реализовать действенные меры по борьбе с данными явлениями, чего нельзя сказать об эпохе Петра. В своих стремлениях повысить эффективность управления государством, Петр I, сам того не желая, создал разросшуюся бюрократическую машину, трудно поддающуюся контролю. Последней попыткой усилить контроль стало создание прокуратуры в 1722 г., которая осуществляла публичный контроль за всеми должностными лицами на самых разных уровнях административной иерархии. Но даже несмотря на создание данного органа объемы злоупотреблений и коррупционных действий в госаппарате не существенно уменьшились. Во многом причиной этого стала бессистемность проводимых административных преобразований. Петр во многом действовал ситуативно, непоследовательно, не реализуя стратегические подходы к разработке государственной политике в целом. Да и технологии, перенесенные с Запада на российскую почву, не имели аналогичного эффекта в связи с существенными различиями породившего их социального контента и реципиентов.

Анализ административных реформ Петра Великого показал, что на протяжении небольшого отрезка времени происходил поиск направлений совершенствования структур управления. Но реформы были настолько масштабными, что, без сомнения, в период правления Петра они не могли быть полностью завершены. Данный процесс осложняли не только обозначенные внутренние факторы, но и войны, которые в то время вела Россия. К концу правления Петра Великого Российская империя представляла собой мощное государство. В целом, несмотря на многие неудачи, административные реформы Петра I были инновационными для нашей страны, повлияли на трансформацию сознания общества, отражаясь в образе жизни и мировоззрении людей. Государство стало заботиться о подготовке специалистов, создавать профессиональные школы, организовывать научные исследования и т.д. Так, уже в 1731 г. был учрежден Шляхетский корпус, где наряду с военными кадрами осуществлялась подготовка и будущих чиновников. Поэтому без сомнения реформы административной сферы, проводимые Петром I, были вдохновлены высокими и подлинными идеалами - служить величию и прогрессу России в целом подтолкнули государство и общество к развитию.